沈阳都市圈高质量发展实施策略研究

李迎秋 张年国 李彻丽格日

〔内容提要〕本文分析了沈阳都市圈的形成、发展与规划历程。从经济、人口、空间三个角度研究沈阳都市圈面临的发展困境和存在的主要问题：在经济发展方面，面临产业转型困难，发展动力不足等困境；在人口发展方面，面临老龄化、少子化和高层次人才外流等问题；在城市空间方面，面临公共空间品质不高，城市吸引力不足等问题。论述了“十四五”沈阳都市圈面临的时代机遇、区域发展机遇和市场机遇，结合本底特征，提出产业、功能和建设模式三个方面转型路径。

〔关键词〕沈阳都市圈；产业；空间；人口；高质量发展；策略

一、引言

自2003年辽宁省首次提出建设沈阳经济区初步设想以来，沈阳都市圈作为一个经济单元已历经了20年的发展。因其典型的发展历程和天然的都市圈空间形态，成为我国老工业基地都市圈发展的典型代表。习近平总书记强调要培育发展现代化都市圈，加强重点区域和重点领域合作，形成东北地区协同开放合力。辽宁省对沈阳都市圈建设高度重视，开展广泛而深入的研究，陆续提出契合辽宁实际、具有针对性、可操作性强的实施策略。“十四五”时期，我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程，推动沈阳都市圈高质量发展面临着难得机遇和良好的外部环境。沈阳都市圈应紧抓机遇，开展前瞻性思考、全局性谋划，力争在“十四五”时期实现新发展和新跨越。

二、溯源——沈阳都市圈的形成、发展与规划历程

（一）沈阳都市圈的形成过程

以沈阳为核心，周边60公里范围内聚集了鞍山、辽阳、抚顺、本溪、阜新、铁岭等大城市，形成了天然的都市圈结构。从历史上看，这些城市的形成和发展均依赖工业生产资料资源禀赋和近代中国工业布局两大因素。抚顺、阜新、铁岭等地优质的煤炭、鞍山本溪丰富的铁矿、辽阳的储量充裕的石油等资源，是这些城市产生和赖以发展的基础。日本殖民者占据东北时期，对这些城市重要工业资源急剧开采，快速建立大量工厂，以达到经济掠夺和长期殖民统治的目的。工业的快速发展，带动住宅等生活类配套设施聚集，吸引了大量的人口，城市规模日益扩大。新中国成立后，这些城市以其超前的工业基础，成为“一五”“二五”时期国家工业发展的重点，国家投入大量资金和技术，形成以沈阳为中心，重化工产业链相对完整的都市圈雏形。

（二）沈阳都市圈的规划历程

1.沈阳经济区一体化结构初步建立

2005年4月，沈阳、鞍山、抚顺、本溪、营口、辽阳、铁岭7城市共同签署《辽宁中部城市群（沈阳经济区）合作协议》，以沈阳为核心联动周边城市共同发展的区域空间组织形式基本确立。2008年7月，辽宁省人民政府召开沈阳经济区工作会议，将辽宁中部城市群更名为沈阳经济区，同时纳入阜新市。

2.沈阳经济区发展上升为国家战略

2010年4月，沈阳经济区获批国家新型工业化综合配套改革试验区，标志着沈阳经济区发展上升为国家战略。2017年9月，辽宁省政府召开加快推进沈阳经济区发展工作座谈会。调整沈阳经济区范围为沈阳、鞍山、抚顺、本溪、辽阳5城市，营口、阜新分别纳入辽宁沿海经济带和推进辽西北战略。

3.培育沈阳现代化都市圈，形成东北地区协同开放合力

2018年9月28日，习近平总书记在东北振兴座谈会上明确要求“要加快推进沈阳经济区一体化发展，培育发展现代化都市圈，形成东北地区协同开放合力”。2021年4月，辽宁省“十四五”规划纲要提出加快建设沈阳现代化都市圈，以沈阳为中心，以鞍山、抚顺、本溪、阜新、辽阳、铁岭、沈抚改革创新示范区等为支撑，建设新型工业化示范区、东北振兴发展增长极。

三、困境——沈阳都市圈发展困境和面临的主要问题

（一）经济：产业转型困难，经济发展动力不足

如图1、图2所示，2013年以来沈阳及沈阳都市圈地区生产总值占全国比重严重下滑，一度呈现负增长，增速连续低于全国平均水平。工业是国民经济的主体和增长引擎。工业体系的衰落，是沈阳都市圈作为传统老工业基地发展缓慢的重要原因，也是经济落后的根本原因。

1.产业相似度高，缺乏整体协同

从表1可见，七市一区中，以化工为主导产业的有四个城市，以装备制造为主导产业的有六个城市，以钢铁及其精深加工为主导产业的有两个城市，以冶金为主导产业的有三个城市。每个城市都与中心城市沈阳有至少一个相似产业，产业结构雷同程度高，相互竞争，真正的互补发展产业格局并没有实现。

2.产业链条短，产品附加值低

鞍山、本溪钢材产业虽在全国有很大影响力，但企业比较分散，产业集中度低，产业技术水平仍处于中低端，个性化产品和专业化产品少，产品结构需进一步提升；抚顺、辽阳等地石化产业精细化工率和科技含量均不高，主要产品为烧碱、乙烯、丙烯、VC等基礎化工原料，多为初级加工原料的低端产品，高端精细化工品尚未形成规模。

3.产业类型偏重，产品类型单一

沈阳都市圈工业分为两大类。一类是在“一五”“二五”时期形成的钢铁、煤炭、电力、机械、石化、建材等传统重工业。另一类是以汽车、航空制造、机器人、IC装备、医疗设备等高端装备制造业。总体来看，产业类型偏重，而纺织、家电、食品等生活消费品环节薄弱。重工业产业利润空间低，一旦国际燃料、原材料价格大幅上涨，或者固定资产投资放缓，将受到很大影响。

（二）人口：人口结构失衡，发展活力不足

1.人口总量下降明显

产业偏重、资源枯竭、经济下滑等导致沈阳都市圈人口流失严重。从图3七普和六普数据对比来看，10年间，只有中心城市沈阳人口增长了96.39万，其他城市常住总人口均显著下跌，六市总人口整体减少168.36万，本溪市最为明显，总人口下降22.43%。人口发展与经济和社会发展有着密不可分的关系，城市人口流失及结构失衡会导致城市发展缺乏活力、消费市场低迷、创新动力不足等问题。

2.老龄化、少子化加剧

图4显示，沈阳都市圈60岁以上人口总数519.6万，各市老龄人口均超过20%，其中抚顺市最为严重，达到30.26%。老龄化意味着城市有大量的老年人需要供养，政府和社会在退休金、基本医疗等方面需要投入更多财力，必将导致重点领域改革、科技研发等方面投入减少，制约生产力发展，给社会治理提出了新挑战。长期的低生育水平和劳动人口外流，造成少子化现象明显，图5可见，0-14岁人口比重，只有沈阳增长了1.63%，其余各市比重均有所下降，降幅最多的阜新市为-3.67%。少子化会加速人口锐减、生产和服务落后，阻碍社会经济的发展。老龄化、少子化问题导致一定时期内劳动力人口下降，同时也会使得支撑社保制度的费用也越来越少，社会运行成本加重。

3.高层次人才持续外流

传统产业的转型、新型产业的发展都离不开持续的创新能力，高层次人才是撬动创新能力不足等瓶颈问题的关键。在沈阳都市圈毕业生本地就业方面，人才“引不进，留不住”问题一直制约着辽宁的发展。以沈阳都市圈内唯一国家“双一流”建设高校东北大学为例，如图6所示，2016-2020年，五年间流向本省的毕业生比例在20%左右，并呈逐年下降趋势，而南京大学（南京都市圈）、四川大学（四川都市圈）毕业生省内流向均保持在50%左右。近10年来辽宁博士研究员出站流失率基本15%左右。国有企业高层次人才流出大于流入，近3年国有企业高层次人才累计流入流出比大概为1∶1.2。

（三）空间：生活空间品质不高，城市吸引力不足

高素质人口、外来投资、科学技术成为全世界都在争取的资源，环境舒适且充满魅力的场所是吸引这些资源的重要因素。根据马斯洛的需求层次激励理论，人们在实现生理、安全、归属和爱的需要三个阶段之后进入尊重需要、自我实现需要阶段。对于城市而言，人们在满足基本生活保障、医疗、教育等需求外，更加追求文化艺术、竞技观演、生态环境等方面的品质体验。以都市圈中心城市作比较，沈阳与南京、成都在体育、文化、艺术等方面公共服务设施建设存在不同程度差距，体现地域特色、品牌特色、具备全国影响力的赛事或活动相对较少。2019年，在不受新冠疫情影响的情况下，沈阳共举办国际体育赛事12场，同期南京、成都分别举办了32场和22场。沈阳文化馆（站）等举办文化展览场次远低于其他两市，见表2。

在城市公共空间的品质上，国内先进城市更加追求创意和文化氛围的营造。2004年联合国教科文组织推出全球创意城市网络项目，倡导和维护文化多样性。南京以其深厚的文化底蕴、数千文学社团和协会组织入选文学之都。近年来，南京在城市建设上注重烘托鸡鸣寺、夫子庙、中山陵、明城墙等标志性文化与建筑元素，打造开放、包容、极具南京文化特色的空间。北方冬季气候寒冷也是影响城市活力和吸引力的重要因素。沈阳等辽宁中部城市，每年冬季长达5个月，导致人的夜间室外活动降低，商业和娱乐场所冷清，街道缺乏生机。

四、机遇——“十四五”沈阳都市圈发展机遇分析

（一）我国进入高质量发展阶段的时代机遇

国家“十四五”规划指出“我国已转向高质量发展阶段”，发展目标从“全面建成小康社会”升级到“全面建设社会主义现代化国家”，我国经济进入转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。尽管内外环境发生了深刻复杂变化，但我国仍处在成长上升期，发展内生动力仍然强劲，经济潜力足、韧性大、活力强、回旋空间大、政策工具多的基本特点没有改变。沈阳都市圈虽面临着结构性、体制性等困难和挑战，但整体发展前景向好，需要加快推进质量变革、效率变革、动力变革，快速融入国家协调发展新格局。

（二）东北振兴发展的政策机遇

2016年、2019年出台《中共中央国务院关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》《中共中央国务院关于支持东北地区深化改革创新推动高质量发展的意见》支持东北振兴和高质量发展。2021年国家发展改革委组织编制的《东北全面振兴“十四五”实施方案》提出“以沈阳为中心，以抚顺、本溪等周边城市为支撑，加快建设沈阳现代化都市圈，加强产业分工协作，共建全国重要先进制造中心”。9月13日国务院对实施方案予以批复，并要求有关部门和单位在规划编制、体制创新、政策实施、项目建设等方面给予积极支持。

（三）內需持续扩大和消费结构升级等市场机遇

高质量发展阶段，也就是追求高品质生活的阶段。在经济学“三驾马车”中，长期以来沈阳等东北老工业基地城市的发展更依赖投资，凭借制造优势，在解决就业的同时，带动了经济发展。未来一段时期内，扩大内需和消费升级将是市场发力的重点，从生产导向转为需求导向。产业发展和社会服务都要深挖用户需求，从追求规模效应向顺应个性化、高品质转变。产业分工也将更加垂直化、专业化，产品类型将更加细分，越有工匠精神的产品越受市场欢迎。虽然沈阳都市圈经济增速放缓但并没有损坏产业体系的完整性，构成了产业换档升级的强大基础，必将成为拉动城市转型的强大动力。

五、策略——沈阳都市圈高质量发展路径研究

（一）发展理念转型，关注城市，更关注人

1.贯彻实施教育优先发展战略

统筹教育资源在沈阳都市圈内跨市配置，有效增加优质教育资源供给，有序推进随迁子女跨区域转学便捷化和入学待遇同城化。提高职业教育人才培养水平，聚焦高端装备制造、新一代信息技術等重点产业链升级，不断优化都市圈内职教体系和专业结构。提供更加灵活便利的终身教育服务，培育城乡睦邻学习点、社区居民学习团队，建立老年大学、社区学院，逐步完善覆盖城乡的家庭教育指导服务体系，推动建设学习型社会和终身学习体系结构。

2.营造良好的人才创新发展环境

高素质科技人才流失是沈阳都市圈创新驱动不足等问题的核心所在。城市发展应突出科技创意人才地位和作用，让城市稀缺人才享受更多、更优质的资源和发展环境。建设能够推动创意人士合作共享的公共创新中心，提供工作、培训、交流、居住等空间，吸引有创意的文化机构、团体组织来此创业生活。设立人才和企业进驻门槛，符合条件的可以获得办公空间的使用权力并获得政策、资金等资助，最大程度吸引人才。

（二）产业转型：构建现代产业体系，引领产业高端化发展

1.加强中心城市的产业引领作用

（1）以科技创新促进传统产业转型升级。

中心城市沈阳科创资源占全省比重较大，拥有众多高校、科研院所。截至2020年，沈阳市共有科技机构53家、普通高等院校45所、两院院士24位、国家级重点实验室7个、国家级工程技术研究中心7个，分属医学、金融、机械、材料等多个领域。但由于本地企业经营困难、业绩下滑、资金紧张等原因，本地企业研发投入不高，吸纳科技成果本地转化的能力不强。沈阳都市圈应充分利用科创资源，加快基础研究和关键核心技术发展。提升石化、钢铁、冶金等传统产业产品科技含量，推动产业链条向“微笑曲线”两端延伸，增强产业发展韧性，创新个性化、高品质产品，赋予产品新颖的内容。沈阳市已明确“一城、三区、一园、多组团”的创新空间格局，各市应以此为契机，逐年增加财政科技投入，共同建立各领域产业联盟及创新平台，布局产品研发中心、设计中心、营销展示和体验中心等，打造沈阳都市圈产业升级和科技创新的“策源地”。

（2）促进二、三产业融合发展。

当前，现代服务业和制造业之间关系愈来愈密切，现代服务业与新型工业化相互融合，相互支撑，推动产业结构日趋高度化。金融、保险、电信、会计、技术服务、咨询、R&D、物流等生产性服务业极大地提高了制造业劳动生产率和产品的附加值，推动制造业整体水平和产品品质的提升。芝加哥、匹兹堡、鲁尔区等城市和区域转型发展过程中，都注意到生产性服务业对城市的影响力和作用，确立了以服务业为主导的多元化经济发展原则与目标。

沈阳当前服务业总体发展速度还不快，传统批零住餐占服务业比重仍然较大，超过20%，金融业增加值占GDP比重为7.9%，而郑州为10.9%、南京为12.4%、成都为11.9%、杭州为12.7%。作为都市圈中心城市，应增强对人才、技术、资本等要素资源的区域配置能力，促进制造业与服务业、信息化与工业化深度融合。

2.构建协同产业体系，加强重大前沿领域的战略布局

完善沈阳都市圈产业链条，构建具有国际影响力的产业格局。更加注重围绕以人机一体化等为支撑的智能制造，以新能源汽车和新能源装备等为主的绿色经济，以智能穿戴和智慧医疗等为主的健康经济，以及以云计算、物联网、大数据为支撑的平台经济，同时在新材料、枢纽经济、区块链应用等领域培育新的产业增长点。选择有产业基础的区域，形成分工有序、联系紧密的产业协同走廊：

沈阳都市圈先进装备制造产业走廊：围绕沈阳汽车、航空、电力、IC装备、机器人等装备制造业，通过抚顺、鞍山、本溪、辽阳、阜新等城市提高零配件供应能力与配套率，形成“龙头企业+隐形冠军”的装备制造业产业链层级。

沈阳—抚顺—鞍山—本溪—辽阳大宗商品走廊：以沈阳为核心，建立精细化工、钢材等产业共性技术创新平台，支持辽阳、抚顺等市发展精细化工和化工新材料产品，支持鞍山、本溪淘汰落后产能，延展钢铁产业链条，开展高附加值产品的研发和生产。探索在沈阳自贸区建立大宗商品交易中心，提供产品销售、现货交易及仓储物流、资金结算、业务咨询、信息发布、供应链金融等服务。

沈阳—本溪—沈抚新区生命健康产业走廊：充分利用沈阳雄厚的医疗基础和东药、三生制药、东软医疗、新松医疗等龙头企业，整合两市一区医药人才、技术优势、生态环境优势，建立涵盖生物医药、医疗装备、精准医疗、康养、健康食品、保健品等一体化生命健康产业走廊。

沈阳—铁岭—阜新都市型现代农业走廊：紧密依托国家级经济开发区辉山农业高新区，沈阳、铁岭、阜新充分利用农业基础优势，加强优质农产品基地建设，发展数字农业、智慧农业和产地农产品加工业。开发集农事体验、休闲、度假、美食、购物为一体的休闲旅游，升级打造一批乡村旅游精品线路。

沈阳—沈抚新区新一代信息技术产业走廊：推进人工智能等新技术在自动驾驶、医疗、智慧城市建设等方面的创新研发和场景应用，以及在智能机器人、智能无人机和智能终端等方面的研发、生产及应用。

（三）功能转型：超越工业传统，优化城市功能

长期以来，沈阳都市圈充斥着典型的资源型城市和工业重镇的色彩。城市功能也是以生产制造为核心，土地利用严重向二产倾斜。应更新规划理念，向承载文化、科创、生态、宜居等功能努力。

1.以人文创意引领区域新风尚

2021中国城市创意指数（2021 CCCI）正式发布，50个评估城市中，沈阳都市圈只有沈阳一城上榜，位列第34。沈阳拥有丰富的人文创意资源，东北大学、辽宁大学、沈阳建筑大学、鲁迅美术学院、沈阳音乐学院、沈阳体育学院等高等院校每年输出数以万计的建筑、艺术、音乐、体育、文学等各类创意人才，创意城市建设有着很大的潜力空间。目前这些院校与城市合作深度不够。政府应制定有利于创意发挥的政策举措，营造自由、宽松、包容的文创环境，联合各类院校将文创资源融入工业产品、空间环境以及生活的各个环节和角落。

2.以文体活动引爆城市活力

沈阳都市圈具有悠久的工业文化、冰雪文化、红色文化、历史文化等资源。在转型发展中应将更多的文化内涵注入老工业基地中，给旧工业空间赋予了新的含义和作用，促进经济、社会、文化和城市空间的融合发展。沈阳是辽宁男篮主场地、中国足球的福地、全国青少年校园足球改革试验区，鞍山是第一批全国乒乓球重点城市。充分利用这些优势资源，推动各类公共文化设施统筹规划建设运营和向都市圈居民平等开放，举办体育赛事和文化活动，让人民享有更加充实、更为丰富、更高质量的精神文化生活。

3.以医养健康提升高品质生活

沈阳整体医疗资源位居全国上游水平，在医疗总量和人均指标上均位居前列。沈阳都市圈老龄人口高，跨市就医需求量大。国家“十四五”规划提出“支持高水平医疗机构在外出就医多、医疗资源薄弱的省份建设一批区域医疗中心”。同时提出建成辽宁等区域医疗中心。发挥沈阳、本溪医药产业优势，打造沈阳都市圈区域性医疗中心和健康服务中心，开发多层次、多样化的健康服务产品。培育本溪、鞍山、抚顺等生态良好、交通便利的地区成为具有文化内涵的特色康养区，运用国际先进理念，建设若干紧凑型、功能复合、配套完善的新型生态大健康社区和智慧医疗社区。

4.以便捷的交通联系支撑自由流动的生活空间

长期粗放式规模扩张、高速城镇化等外延式发展带来了沈阳都市圈城市元气的损耗，产生土地闲置、职住分离等一系列问题。应发挥都市圈功能互补优势，将资源、建设集中在城市重点功能板块。完善1小时通勤圈，通过轨道交通等措施引导人口就业跨区域向区域增长极流动，实现更多人口享受最优的就业机会和公共服务。

（作者单位：沈阳市规划设计研究院有限公司）