国家资历框架政策变迁考察:历程、动因及走向

秦 琼

一、问题提出

资历框架是指由政府教育部门联合不同利益群体共同制定、反映各类学习成果的等级和通用标准体系,其旨在建立各级各类教育系统和劳动力市场之间相互衔接的认证制度[1],是统筹职业教育、高等教育、继续教育协同创新的重要抓手。当前,构建国家资历框架成为现代职业教育高质量发展,建设学习型社会和技能型社会的重要议题。从国际上来看,资历框架的发展始于20世纪80年代末,新西兰是世界上第一个建立国家资历框架的国家。[2]2016年,我国正式在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中提出“制定国家资历框架”;2022年,新《职业教育法》规定“国家建立健全各级各类学校教育与职业培训学分、资历以及其他学习成果的认证、积累和转换机制”。至此,建立全国统一的资历框架已上升到立法层面。

以“资历框架”为主题在CNKI数据库上可检索到相关核心期刊论文270余篇。整理发现,这些研究或是对不同国家及地区资历框架的介绍和比较,或是关于国家资历框架内涵、级别、标准、要素、功能等内容的理论探讨,或是对本土资历框架建设探索的经验总结,或是关于职业教育资历框架等单一类型资历框架的专门研究,鲜有关于国家资历框架建设政策的专门探讨。即使一些研究偶有提及相关政策,如吴南中等将2004年教育部印发的《关于在职业学校逐步推行学分制的若干意见》作为我国资历框架探索的起点[3];陈丽等提出我国在资历框架的政策准备上,近年来影响最大的是2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》和《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》两个文件[4];王海东等认为我国国家资历框架的研究和建设探索从2016年开始进入中央政府的宏观规划文件[5],但也只是把系列政策的出台作为研究背景略加介绍,并没有对我国资历框架建设政策的演进历程、变迁动因及价值取向进行深入的阐释,一定程度上遮蔽了国家资历框架建设陷入困境的政策成因。因此,本研究综合运用多种政策研究方法,在考察我国资历框架建设政策变迁的历程、动因和取向的基础上,进一步省思制约国家资历框架出台的突出政策问题,进而提出合理性建议,以期为国家资历框架政策的制定与完善提供参考。

二、研究设计

1.样本选择

政策文本通常指的是表现为文件形式的由国家颁布的相关法律法规和规章。[6]本研究中的国家资历框架建设政策文本是指由国家层面出台的涉及国家资历框架三个组成部分(资历框架、学分银行、学习成果认证)的相关法律法规和系列规章制度。在政策文本的选择中遵循全面性、权威性和多样性的原则。首先分别以“资历框架”“学习成果认证”和“学分银行”为关键词在北大法宝数据库、中国政府网、教育部网站进行全文检索,共检索出相关政策文本108项,剔除已失效和相关度不高的文本后,最终获得有效政策文本100项。样本如表1所示。政策文本的发文主体涉及中共中央、全国人大常委会、国务院及其办公厅、国家发展和改革委员会、教育部、财政部等31个部委,具体包含法律、规划、纲要、计划、方案、办法、行动、指南、意见、通知、要点、函和批复等多种类型,在一定程度上可以反映我国资历框架建设政策的全貌。

2.研究方法

本研究遵循“展现演进历程—揭示变迁动因—探析价值取向”的逻辑思路,采用了历史研究法、多源流分析法、政策文本分析法等多种研究方法,研究设计路线如图1所示。

图1 研究设计路线

(1)历史研究法

在专题的统领下按照时间的顺序反映高等教育的发展趋势和重要事件是亚瑟·科恩(Arthur Cohen)研究美国高等教育史的独特方法。其中,事件是指那些影响发展趋势的重大事件;时期是指发生重大事件的那段时间。[7]本研究主要基于重要时间节点和重要事件这两条主线,对我国资历框架建设相关政策的出台进行分析,以期从中探寻我国资历框架建设政策的演进历程。

(2)多源流分析法

多源流理论最早由美国著名政策科学家约翰·W·金登(John W.Kingdom)提出。[8]他在修正“垃圾桶模型”的基础上指出,“在决策系统中存在三条过程溪流,即问题溪流、政策溪流、政治溪流,它们相互独立并按自己的动态特性和规则发展,在有些关键的汇合处,这三条溪流汇聚在一起,此时政策之窗打开”[9]19。多源流理论具有很强的适用性,已被应用到多个教育领域的政策分析中。本研究基于多源流理论的分析框架,尝试从问题源流、政策源流和政治源流三个方面揭示我国资历框架建设政策变迁的深层次动因。

(3)政策文本分析法

在教育研究中,文本分析尤其对官方文件的分析有着独特的地位。[6]NVivo作为当前政策文本分析的主流工具,能够对文档、音频、视频和图像多种材料进行编码处理,具有很强的适应性,已被应用到多个人文社科研究领域。[10]本研究主要利用NVivo12软件对所获政策文本进行编码分析,进而阐明我国资历框架建设政策变迁背后蕴含的价值取向。

三、研究结果与分析

1.我国资历框架建设政策变迁的演进历程

从重要事件发生的时间顺序来看,2004年、2010年、2016年和2019年为我国资历框架建设政策演进历程中的四个重要时间节点。在这些年份均有相关重要文件出台。据此,可将我国资历框架建设政策演进划分为萌芽期、探索期、建设初期和加快推进期4个阶段。

(1)萌芽期(2004—2009年):明确探索建立“学分银行”制度

我国关于学分银行的探索始于职业教育领域。[11]192004年3月,教育部印发《农村劳动力转移培训计划》首次提出“探索和建立学分银行制度”。同年10月,《教育部关于在职业学校逐步推行学分制的若干意见》再次明确,“探索和建立职业学校学分累积与转换信息系统”。此后的5年间,在《教育部关于加快发展中等职业教育的意见》《教育部关于做好2008年中等职业学校招生工作的通知》《教育部办公厅关于中等职业学校面向返乡农民工开展职业教育培训工作的紧急通知》《教育部关于进一步深化中等职业教育教学改革的若干意见》等多个政策文件中均提出“建立学分银行制度”。这一时期关于资历框架建设的政策文本不多,以教育部发布的通知和意见为主,其所指向的领域为中等职业教育,包含了学历教育和职业培训,其目的是通过建立学分银行,实现学分积累与转换,以解决农民、妇女等群体的工学矛盾,从而满足他们学历提升的需要,具有公平性、补偿性等特点,可视为对建立国家资历框架的一种原始呼唤。此阶段,除香港地区外,我国其他地区尚未开展资历框架建设的实践探索。

(2)探索期(2010—2015年):尝试搭建终身学习“立交桥”

为搭建终身学习“立交桥”,《教育部2010年工作要点》首次提出“探索建立学习成果认证和学分银行制度”,“学习成果认证”正式出现在我国的政策文件中。同年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》和《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》两个重要文件均要求 “建立学习成果认证和学分银行制度”。此后5年间,出台的《教育信息化十年发展规划(2011—2020年)》《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》《国家教育事业发展第十二个五年规划》《教育部关于同意在中央广播电视大学基础上建立国家开放大学的批复》《教育部关于2013年深化教育领域综合改革的意见》等文件中,均将贯彻落实这一任务作为一项重要内容。这一时期关于资历框架建设的政策文本不断增多,主要集中于继续教育领域,其目的是通过建立学习成果认证和学分银行制度,搭建终身学习立交桥,呈现以开放大学为主体、省(市)先试先行等特点。此阶段的探索对资历框架建设作了政策准备,但颁布的政策主要强调继续教育的学分累积与转换制度的重要性,还未明确提出建立国家资历框架。[4]在具体实践方面,国家开放大学研制了国内首个对学习成果进行分级、分类的学习成果框架。上海、广东、江苏等省(市)成立了省(市)级学分银行,探索不同类型学习成果的认证与转换。

(3)建设初期(2016—2018年):明确提出制定国家资历框架

为进一步畅通继续教育、终身学习通道,2016年3月,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》首次提出“制定国家资历框架”。此后,“探索建立国家资历框架”被写进《国家教育事业发展“十三五”规划》《学位与研究生教育发展“十三五”规划》《“十三五”促进就业规划》等多个重要规划中,并多次被列入教育部年度工作要点。这一时期关于资历框架建设的政策文本进一步丰富,涵盖的领域进一步拓宽,除职业教育、继续教育外,还涉及研究生教育、经济社会发展与就业等。虽然该阶段已正式提出“制定国家资历框架”,但并未明确资历框架的核心制度、运作机制、管理模式、实施主体等,相关实践探索也都延续着前一阶段的内容开展。在具体实践上,2017年《广东终身教育资历框架等级标准》正式发布,是国内第一个资历框架等级地方标准。

(4)加快推进期(2019年至今):大力建设职业教育国家资历框架

为进一步深化职业教育改革,2019年1月,国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》提出“推进资历框架建设……制定符合国情的国家资历框架”。这是推动资历框架发展、畅通职业教育和职业培训衔接与沟通的新举措。[11]6同年2月,中共中央、国务院印发的《中国教育现代化2035》明确要求“建立国家资历框架”。对于如何建设国家资历框架,教育部关于深入学习贯彻《国家职业教育改革实施方案》的通知,要求“结合1+X证书制度试点,探索建设学分银行,探索构建符合国情的国家资历框架”。《国家开放大学综合改革方案》提出,“支持国家开放大学加快推进国家学分银行(国家资历框架)和学分认定体系及标准建设”。[12]依据教育部相关政策规定,山东、甘肃、江西、江苏、广东、河南、安徽、重庆、贵州等多个省份联合出台的涉及职业教育改革发展的文件中均要求贯彻落实各地先试先行,为国家资历框架建设积累经验。这一时期关于资历框架建设的政策文本激增,政策的权威性也进一步提升。国家资历框架建设重点进一步聚焦到职业教育领域,结合“1+X证书制度”、以开放大学为主体、各职业院校深度参与、地方先试先行的建设思路逐渐清晰,国家资历框架的建设进入实质性阶段。在具体实践方面,为进一步落实好国家赋予的建设职业教育国家学分银行的重任,2022年国家开放大学发布了新版《学习成果框架》。[13]

2.我国资历框架建设政策变迁的主要动因

关于政策变迁,当前学界已经形成了极有影响力的理论,如倡导联盟理论、多源流理论和间断均衡理论等。[14]基于多源流理论的分析框架显示,我国资历框架建设政策变迁是问题源流诱发、政策源流助推、政治源流引领的结果。问题源流或是一些系统的指标,或是焦点事件,或是对现行项目运行情况的反馈。[9]19政策源流是政策建议产生、讨论、重新设计及受到重视的过程,由政策共同体内的政府官员、学者和思想库中的研究人员等提出。[9]110政治源流对于议程状态具有明显的促进作用或者抑制作用,是由诸如国民情绪、政府换届、权力更迭等因素构成。[9]103

(1)问题源流诱发国家资历框架建设政策变迁

第一,指标变化:产业结构转型升级,终身学习成为劳动群体新需求。进入21世纪,我国的经济发展模式和产业结构不断转型升级,其中第三产业占国内生产总值的比例不断提升,2015年达到50.8%,首次超过第一、第二产业之和,以知识为本的经济体系逐渐形成。知识经济社会对劳动者的素质提出了更高的要求,需要员工具备自主学习、继续学习和终身学习的能力。但从国家公布的3次人口普查数据来看,拥有大专及以上学历的人口占全国总人口的比例不高,2020年也仅仅达到10.96%,即使将这些拥有大专及以上学历的人口全部视为已就业人口,他们所占就业总人口的比例依然不高,仅占 20.61%,具体数据如表2所示。大量的劳动者尚未接受过专科及以上层次正规教育。为积极回应经济社会发展的需求,提高劳动者受教育水平,架起正规教育与非正规教育、非正式学习的桥梁,让劳动者在工作中获得的资历得到认可,减少重复学习,打通其学业上升、职业上升、社会上升的通道,资历框架作为一种促进全民终身学习的新举措开始出现。

表2 3次全国人口普查拥有大专及以上学历人口的情况

第二,焦点事件:教育与劳动力市场脱节,高技能型人才短缺。长期以来,人才结构性短缺一直是制约我国经济社会发展的问题之一,部分重点领域技能人才短缺现象突出。据人社部每季度公布的《百城市公共就业服务机构市场供求状况分析报告》显示,近年高级工程师、高级技师、高级技能人才的岗位空缺求职比一直保持在2以上,表示一半以上高素质技能岗位需求无法达到满足[15]。即使2020年我国高技能人才占技能人才总量的比重达到28%,但与发达国家相比仍然存在较大差距。[16]高技能人才短缺现象依然十分突出。据统计,我国现在已经出现2 000多万的高级技工人才缺口。[17]这一现象反映出的根本问题是教育系统与劳动力市场的脱节。因此,建立资历框架,架起劳动力市场和教育系统有效沟通的桥梁,积极开展知识、技能和能力的认证,打破学历资格与职业资格两路并行局面,对于改善劳动力市场功能、破解人才短缺问题尤为重要。

第三,项目反馈:实践探索面临困境,亟须建立国家资历框架。在国家资历框架正式提出前,我国已开始资历框架建设的实践探索。例如,国家开放大学从2012年开始,启动研制国内首个学习成果框架;广东开放大学于2017年牵头制定了国内第一个资历框架等级地方标准;上海开放大学、江苏开放大学、重庆开放大学等依托本省(市)的学分银行开展了学分积累、认证与转换的实践探索。以上实践探索为我国资历框架建设积累了宝贵的经验,但在实际运行中也存在一些突出问题,如建设主体不明晰、参与单位不多、实践进程缓慢、互认对接不畅等。因此,亟须建立能把所有资历框架对接起来的国家资历框架,以国家资历框架为参照系,实现现有不同资历框架之间的对接,让所有人的学习成果从地方认可扩展到全国范围内的认可。[1]

(2)政策源流助推国家资历框架建设政策变迁

第一,专家学者为国家资历框架建设积极建言献策。政策共同体内的学者和专家一般通过课题、论文、著作、学术会议等多种方式传达学术主张和政策建议。[18]在萌芽期,资历框架逐渐引起我国学者的关注,董秀华对英国、澳大利亚和中国香港地区的资历框架进行了分析[19]。在探索期,陈丽等对国际资历框架建设的现状进行了介绍[4];张伟远等对不同国家、地区的资历框架进行了深入的研究,并提出了建设我国资历框架的政策建议[20]。这些都为国家资历框架的正式提出奠定了理论基础。在建设初期,张伟远等对资历框架的级别和标准[21]、肖凤翔等对资历框架的要素[22]、吴南中等对资历框架的功能和运行体系[3]、黄娥对资历框架的意义和内涵[23]进行了深入的理论探讨,国家资历框架研究呈现出百家争鸣的局面。在加快推进期,职业教育国家资历框架及其与“1+X证书制度”的关系成为职业教育领域诸多学者研究的热点,国家资历框架研究出现新一轮高潮。

第二,重大课题的研究成果为国家资历框架建设提供咨政建议。重大课题的设定一般体现了政府主管部门的意志,重大课题的研究成果往往能够起到咨政的作用。在课题研究方面,2011年钟秉林教授主持的“高等学校继续教育课程学分标准及质量内涵和学分转移制度与机制的研究及应用”项目获批,该项目系统研究了发达国家和地区的学习成果认定和学分积累与转换的成功经验,分析了我国的现状及问题,创新性地提出了加快制定我国继续教育资历框架等一系列制度建议。[24]2016年,由王立生主持的国家社科基金教育学重点课题“国家资历框架研究”获批,该课题包含国家资历框架建设的基本理论研究、国际比较研究、实践探索研究、职业资格证书制度研究、资历认证与认可研究、资历标准与质量保障体系研究、数据平台设计与开发研究等7个子课题,研究成果为构建中国特色的国家资历框架提供了重要的政策建议。[25]2020年,《基于职业教育的国家资历框架建设实践研究》课题顺利启动,该项目围绕职业教育国家资历框架建设在全国范围内多次开展交流研讨会,为推进国家资历框架建设提供了重要“思想”源流。[26]

第三,重要提案加快国家资历框架建设提上议程。人大代表、政协委员的意见与建议能够直达核心领导层,在国家政策议程制定过程中能够充分发挥实质性效力。[27]这从近年来教育部对于一些提案的回应中可见一斑,如教育部在《关于推动普通高校继续教育战略转型的提案》回应中表明,“将在推进继续教育学习成果认证、积累与转换试点的基础上,进一步深入研究,为搭建终身学习立交桥积极努力”。[28]在《关于新时代高等教育自学考试存在的问题及改革的提案》回应中提出,“探索开展多样化学习成果认证体系建设,促进学分积累和转换”。[29]在《关于加快职业教育学历和非学历教育衔接互认,搭建产业工人终身学习“立交桥”的提案》回应中提到“推进国家资历框架与学分银行的研究”。[30]这些提案都进一步加快国家资历框架建设被提上政策议程,是政策出台的重要助推器。

(3)政治源流引领国家资历框架建设政策变迁

这往往体现在党和国家领导人的重要报告和重要讲话中[31]。在政治源流中执政党的意识形态,对于那些拥有相对集权的政治系统和强有力的政党的国家来说是很有意义的。[8]2002年,党的十六大报告提出“加强职业教育和培训”,为了贯彻落实这一精神,教育部在《农村劳动力转移培训计划》《关于在职业学校逐步推行学分制的若干意见》等文件中明确提出“探索和建立学分银行制度”。2007年,党的十七大报告提出“发展远程教育和继续教育,建设全民学习、终身学习的学习型社会”。此后,“搭建终身教育立交桥”被写入国家教育改革与发展规划中并作为一项教育体制改革试点任务被推行。2012年,党的十八大报告进一步提出“积极发展继续教育,完善终身教育体系,建设学习型社会”。此后,继续教育领域围绕着学分银行建设与学分认证开展了大量的实践探索。

2014年,习近平总书记在主持召开的中央全面深化改革领导小组第四次会议上要求,“构建衔接沟通各级各类教育、认可多种学习成果的终身学习立交桥”。[32]建立国家资历框架的任务要求逐渐显现。为此,2016年“制定国家资历框架”被明确写入《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。2017年,党的十九大报告明确提出“办好继续教育,加快建设学习型社会,大力提高国民素质”。推进国家资历框架建设的要求更加明确,并于2019年写进《国家职业教育改革实施方案》。2021年,习近平总书记对职业教育工作做出重要指示,强调“加快构建现代职业教育体系,培养更多高素质技术技能人才、能工巧匠、大国工匠”。[33]至此,加快构建国家资历框架,畅通技术技能人才成长通道,成为职业教育高质量发展的重要目标。

3.我国资历框架建设政策变迁的价值取向

著名政策科学家拉斯韦尔(Lasswell)认为,“政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划”。[34]我国资历框架建设的政策变迁进程蕴含了党和国家的价值期待。本研究首先将所获政策文本中有关国家资历框架建设的内容进行梳理,形成政策话语库,并导入NVivo12软件。其次,利用开放式编码的形式对政策话语库的政策内容进行编码,共建立22个重要参考点。最后采用轴心编码的形式分别对22个参考点进行归纳整合,建立了促进教育公平、深化教育体制改革、畅通人才发展通道和助力教育对外开放四个父节点,阐明我国资历框架建设的价值取向,具体如表3所示。

表3 国家资历框架建设政策内容编码

(1)促进教育公平,重视特殊群体教育供给

在我国,促进教育公平是国家资历框架建设政策一以贯之的价值取向。这里的教育公平主要是指平等地对待不同群体,即胡森所说的“以平等为基础的方式对待每一个人——不论其人种和社会出身情况”[35]。从资历框架所面向的群体来看,包含了学生、农民、市民、妇女、退役军人(士兵)、教师等多个群体。我国资历框架政策制定者尤其关注农民、妇女和退役士兵等特殊群体的学历补偿和教育培训问题,试图通过学分银行制度,缓解这类群体的工学矛盾,以增加他们接受教育和培训的机会,实现不同阶段、不同类型学习成果间的认定、积累和转换,以更好地促进其成才和发展。

(2)深化教育体制改革,搭建终身教育立交桥

深化教育体制改革是我国资历框架建设政策的又一重要价值取向。从政策适用的领域来看,国家资历框架涉及职业教育、高等教育、继续教育、在线教育、开放教育、社区教育等多种教育形式,涵盖了中职、高职、本科和研究生等多个学历层次,关系国家教育改革发展的全局,是搭建终身教育立交桥的基础性制度,肩负着国家教育体制机制改革的重任。为此,建立学习成果认证和学分银行制度作为我国教育体制改革试点的一项重要内容被列入国家教育改革与发展规划纲要,并在教育部批准成立的6所开放大学中先试先行。随着改革试点的推进,制定国家资历框架已成为推动我国终身教育体系和学习型社会建设的重要方略,在推进教育现代化和建设教育强国中具有重要意义。[11]6

(3)畅通人才发展通道,促进技术技能人才成长

国外大多数国家都将国家资历框架视为提高劳动力技能水平的重要途径,期望通过国家资历框架帮助人们获得更为体面的工作,提高工作效率,增强经济的竞争力和可持续性。[36]23我国资历框架建设的政策目的同样蕴含着这一理念。无论是国家层面出台的关于教育发展、教育改革、教育评价的顶层设计,还是教育部和各省(市)联合出台的指导地方职业教育高质量发展建设技能社会的专门文件,均提出“为技术技能人才持续成长拓宽通道,构建更加开放畅通的人才成长通道”。在国家层面出台的《“十四五”就业促进规划》中更是明确要求“加快构建国家资历框架,畅通管理人才、专业技术人才及技能人才的职业发展通道”。《关于加强新时代高技能人才队伍建设的意见》进一步提出“推进学历教育学习成果、非学历教育学习成果、职业技能等级学分转换互认,建立国家资历框架”,以此拓宽技能人才职业发展通道。

(4)助力教育对外开放,深度参与全球教育治理

建立资历框架是实现国家人才标准对接、扩大我国教育国际影响,实现人才国际流动、推动教育国际化的基础性制度。[11]2为此,2016年我国在《推进共建“一带一路”教育行动》中“呼吁各国完善教育质量保障体系和认证机制,加快推进本国教育资历框架开发,助力各国学习者在不同种类和不同阶段教育之间进行转换,促进终身学习社会建设”。同时,积极推动国家资历框架建设是维护我国教育地位和声誉的有力手段之一,是改变我国在教育对外交流与合作中因话语体系不兼容形成被动局面的有效途径,是我国深度参与全球教育治理的制度基础。[36]243因此,我国在《关于深化研究生教育改革的意见》(2013年)、《学位与研究生教育发展“十三五”规划》(2017年)等文件中提出,“加快建设学位资历框架体系,推进双边和多边学位互认工作”。

四、对策建议

基于历程、动因和取向3个维度审视我国资历框架建设政策变迁,发现其具有进程缓慢、动力单一、取向多样的特点,未来推进我国资历框架建设应加快国家立法明确责权利、协调各方激发多元主体参与、抓住重点确保质量有序推进。

1.加快国家立法,明确责权利

从国家资历框架建设政策的演进历程来看,虽然我国早在2004年就出现了构建资历框架的呼声,但直到2016年才正式提出“制定国家资历框架”。即便近年来“国家资历框架”多次出现在党和国家重要的教育改革发展政策文件中,但对于建设什么样的国家资历框架,谁来制定国家资历框架,如何建设国家资历框架,怎样保障国家资历框架落地等关键问题,这些政策并未给出明确规定。资历框架建设仍旧是以宏观性政策引导为主,缺少可实施的实践路径。国际上的资历框架研究与建设的历史已有30余年,颁布资历框架相关法律已成为各国推动资历框架建设的共识。比如,马来西亚在2007年颁布了《马来西亚资历认证法令》并成立马来西亚学术鉴定局,负责制定国家资历框架。[11]48埃及于2006年颁布的《埃及82号法律》提出了资历框架的技术蓝图,建立了国家质量和认证委员会。[11]65

据此,在推进国家资历框架建设的进程中,需要秉持开放的理念,积极借鉴国外成功经验,在我国已有的法律、政策和实践的基础上,以《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国劳动法》等上位法为遵循,从国家层面进行资历框架立法,颁布资历框架法案、法规或条例,对资历框架建设的关键内容进行规定,比如目的、原则、适用范围、标准体系、质量保障、不同类型学习成果的认证等,以此明晰资历框架建设的要点。同时,通过立法进一步明确资历框架的建设领导机构、行政管理机构、统筹协调机构、专家委员会和利益相关群体,为资历框架建设提供必要的组织保障,确保资历框架顺利实施和推行。

2.沟通协调各方,激发多元主体参与

从国家资历框架建设政策变迁的动因来看,我国资历框架政策变迁是问题源流、政策源流和政治源流交汇的结果,不同源流所起的作用并不相同。在国家资历框架建设政策变迁的历程中,政策共同体内的教育行政部门、以开放大学为代表的部分院校、一些专家学者发挥了重要作用,但政策共同体内的其他利益相关者,包括教育部以外的其他政府部门、普通高校、行业企业等主体所发挥的作用并不明显。比如,从涉及资历框架的100份文件的发文主体来看,教育部单独发文达64项,约占总发文量的62%,而其他部委单独发文只有3项,仅占3%。此外,从具体实践来看,我国目前虽有38家学分银行进行了资历框架建设探索,但这些学分银行主要依托开放大学体系运行,普通高校很少甚至不愿意参与其中。

资历框架建设是一项复杂的系统工程,涉及众多利益相关者,制定国家资历框架不能仅仅作为政策文件中的一句口号,需要各级各类政府部门、不同教育机构、社会团体组织、行业企业等相互理解、交流合作、携手共进。具体来说,首先应建立跨部门的资历框架协同治理机制,成立由教育部、人力资源和社会保障部等相关部门组成的资历框架全国协调委员会,统筹各类资历框架的建设工作,并设立相应的工作组。其次,建立利益相关群体参与的资历标准开发机制,将行业企业、各级各类教育机构的专家学者、资深人士等纳入到资历框架开发工作组中,共同编制资历框架等级标准。最后,建立多方认可的质量保证机制,建立统一的资历框架体系和教育培训质量标准,保证不同教育类型间、教育与培训间的资历成果同质等效。

3.抓住重点,确保进展有序推进

从国家资历框架建设政策变迁背后所蕴含的价值取向来看,我国资历框架建设政策价值取向多元,充分体现了我国社会和教育发展现状。在推进国家资历框架建设的进程中需要抓住重点,构建并运行一个统摄各类教育系统、覆盖劳动力市场的公平的、有质量的、国际接轨的国家资历框架。

第一,落实公民终身学习权,重视普通劳动者非正式学习成果认可。终身学习包括一个人一生中的所有学习活动,非正规和非正式学习与正规教育的学习同等重要。从公民终身学习权实现的角度出发,国家资历框架建设政策的制定要充分考虑不同群体受教育的需要,充分尊重不同群体、不同学习类型、不同学习方式及不同工作场所获得的学习成果,尤其要重视普通劳动者非正规和非正式学习的学习成果认证,进一步发挥资历框架促进教育公平的作用。

第二,以质量保障机制为基础,架起不同教育类型沟通的立交桥。含金量对等是各级资历认可和不同学习成果转换的前提,直接关系着国家资历框架的有效运行。强调质量保障机制是资历和学分互认中对等和公平的关键。[37]为使各级资历和不同学习成果得到认可和转换,在制定国家资历框架的同时,应坚持以成效为本的教育理念,自上而下,构建内外结合、利益相关者参与,涵盖各级各类教育的质量保障体系和评审机制,真正通过资历框架打破不同教育类型沟通的壁垒,有效整合不同教育领域的资历框架,构建具有中国特色的国家资历框架体系。

第三,以职业教育资历框架建设为抓手,畅通技能型人才成长通道。在很多国家,职业教育与培训资历框架是其资历框架建立的基础和起点,也是其构架国家资历框架的突破口。我国资历框架建设也应该立足当前职业教育的发展,以职业教育与培训资历框架为抓手,结合职业资格证书制度、职业能力等级证书制度等,把普通教育、职业教育和培训有机衔接,实现普职融通、训育融合,从而更好地培养市场所需的技术技能人才。

第四,以国际通用资历等级标准为参照,加强与国际资历框架接轨。国家资历框架建设政策的制定要能顺应资历框架跨国对接的趋势,在设定国家资历框架的等级时要以国际通用标准为参照。从资历框架对接的实效来看,欧盟和东盟资历框架对接进展顺利,两者都制定了8个等级的资历参照框架。因此,在建设国家资历框架时,可以借鉴欧盟和东盟的资历等级设定,明确我国资历等级标准,以便更好地与国外资历框架对接,促进国际教育交流和人才流动,深度参与全球教育治理。