浅析县属国有企业的作用、现存问题及对策建议
——以竹溪县为例

骆丹丹

（湖北省竹溪县财政局，湖北 竹溪 442399）

一、竹溪县县属国有企业对县域经济的作用

竹溪县县属国有企业围绕“促进国有经济强基提质、国有资产保值增值、国有企业释能增效、服务县域经济发展”的目标，以更规范的投融资行为、更高效的管理水平、更具市场化的运作方式来实现高质量发展，在推动县域经济中发挥重要作用。

（一）城市建设“主力军”

竹溪县县属国有企业依托政策支持，积极面向市场，综合利用各种资产、资源，重点参与关系竹溪县经济发展的重大项目融资、投资、建设、运营，积极建立“ 借、用、管、还 ”一体化的投融资机制，谋划布局基础设施建设领域全产业链。

（二）城市服务“排头兵”

竹溪县县属国有企业以社会服务为总抓手，以强化管理为突破口，加强各类市政工程项目建设和服务、文旅服务、大数据服务、劳务派遣、金融支持等服务，把“为群众办实事”作为市政工程项目建设的主要抓手，切实加强市政项目的推进实施和为民、为企业服务保障工作。

（三）资源开发的“总引擎”

竹溪县县属国有企业以提高国有资产运营和管理效率为目标，坚持“统一领导、全面管理、重点监控”的管理原则，着力加强砂石资源、水资源、森林资源、市政综合资源、文旅资源、康养资源等国有资产的经营效益，以一流城市发展综合运营商的目标定位，锐意创新、主动作为，争做建设“乡村振兴先行区、绿色崛起示范县”的积极参与者、有力推动者、坚定执行者。

二、竹溪县县属国有企业发展中的现存问题

（一）收益项目较少，造血功能不足

竹溪县县属国有企业投资大部分为公益类，盈利能力较弱。地方政府因为财力和体制的限制需要县属国企作为城市基础设施建设的投融资主体，负责城市建设领域的国有资产运营，以及负责政府投资项目的市场化运作。长期的发展惯性和现实的多重压力导致县属国企业功能单一、效益不高，风险加大、发展乏力、沉重的债务使县属国企发展举步维艰，加上部分管理人员缺乏定力、毅力和刀刃向内的勇气，县属国有企业普遍存在“小、散、弱”问题，盈利能力有待提升，企业自身“造血”功能较弱。尤其是以“控增量、化存量 ”为主要原则的融资监管政策密集出台，监管环境趋于“紧平衡 ”，在自身造血功能不足情况下，县属国有企业债务偿还仍基本依赖外部周转，若外部融资环境进一步收紧，公司债务周转能力将快速下降。如何通过开拓创新、优化管理、引进合作等方式利用经营性资产形成经营性现金流，增强自身“造血 ”功能、创造经济效益，实现“市场化开发主体 ”可持续发展，已经成为县属国企进行业务开展的重要课题。

（二）内部管理欠佳，制度有待完善

随着县属国有企业的快速发展，组织结构和管理制度难以适应当前发展需要。在组织架构方面，当前部分县属国有企业法人治理结构仍未健全，内部领导班子成员仍有空缺，党建工作与法人治理结构、生产经营融合程度仍待提升，未完全保证党组织的意图在重大问题决策中得到体现，未能真正维护董事会对企业重大问题的决策权，经理层授权范围内的决策权和日常经营管理权不够明确。在运行机制管理方面，公司内控体系、风险管控机制不够完善，业财融合、预算管理、成本管理、资产管理等水平仍有待提升；在制度流程方面，与县属国有企业发展相契合的制度建设尚不完善，制度设计效果亟待进一步提升。在部门设置方面，存在部门设置不健全、人员分工不合理、重要职能设置空缺、指挥链与沟通链效率不高等问题。在企业文化方面，县属国有企业部分员工仍存在“体制内”思维，难以适应市场化快节奏、高要求、重效益的属性，主观能动性欠缺，思想观念有待转变。

（三）专业人才不足，薪酬水平偏低

在人员配备方面，县属国有企业的人才引进、市场化招聘等工作效果不佳，县属国有企业职业经理、财务总监及法务负责人等重要岗位缺乏专业人才。与此同时，对具有项目经营管理能力的专业化、高层次人才需求仍未得到满足，在任务工作推进、分配及协调等方面出现不同程度的困难。公司面临人才结构性缺失，核心岗位人才匮乏，国企人才培育方面也缺乏系统性的规划，人才流失严重。

在薪酬水平方面，目前县属国有企业的整体薪资水平偏低，与市场上同类型国有企业差距较大，难以吸引高级管理人员与技术人才。

在绩效考核方面，尚未建立健全绩效考核制度，尚未组织正式绩效考核。总体来说，县属国有企业目前的薪酬结构比较单一，基础工资和绩效工资失衡，表现为不同职级、不同岗位之间的薪资差异不能很好地反映该岗位的岗位价值，薪酬水平未能同现实效益挂钩，公平性难以体现，较难调动公司员工的工作积极性。

（四）融资工作与企业运营工作脱节

现阶段，县属国有企业融资工作以项目包装为主，但与实际实施项目脱节，并且融资资金提取后，大部分未投入包装项目建设，通过转圈方式用于相关公司还本付息和项目建设支出，通过“借新还旧”的方式化解历史债务，导致债务包袱越来越重，建筑企业收入失真，税收成本过高。固定资产投资项目规划建设内容与项目现场建设内容不符。

（五）县域竞争激烈，面临发展困局

近年来，县域间竞争日益激烈，拼搏赶超、竞相发展态势已然形成，竹溪县属国有企业面临不进则退、慢进亦退的激烈竞争态势。然而，竹溪县自身结构性、体制性、周期性问题尚未得到根本改善，产业中低端、企业中小微、产品中低效特征依然明显，要素集聚能力和创新发展能力亟待提高。县属国有企业如何充分利用地区资源禀赋挖掘区域发展新动能成为“十四五”时期的重要使命。

（六）资源要素制约县域经济发展

受天然林保护、生态红线、负面清单等政策的影响，2020年十堰被列为风电光伏消纳预警红色区域，新能源发展受限，相关项目推进缓慢。在城市化和都市圈发展过程中，资源、能源、土地、人才等要素成本的不断提高与外流加剧了竹溪发展“困局”，这一窘境随着群体性、融合性、颠覆性科技创新的大量涌现，产业融合、联动和开放发展的态势中被进一步凸显出来，科技创新投入不足、自主创新能力薄弱、“产学研”融合不够深入等问题将严重制约竹溪产业发展，竹溪县内营商环境与重点领域、关键环节的改革任务依然十分艰巨。

三、促进县属国有企业健康发展的对策建议

（一）坚持党的全面领导，完善公司治理

坚持和加强党对国有企业的全面领导，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，切实发挥企业党组织把方向、管大局、促落实的领导作用，充分履行董事会定战略、作决策、防风险的重要职责。加快建立各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制，深入开展党风廉政建设，为做强做优做大国有资本和国有企业提供坚强政治和组织保证。具体做法如下：1.结合制度执行情况，继续优化完善公司规章制度，加大制度执行力度，不断提高管理制度化水平。2.进一步强化“三会一层”管理职能，规范公司议事程序，规范治理权责边界，厘清公司党委会、董事会、监事会、经营班子会的职责分工和权责边界，形成权责清单，加快形成符合企业党建要求、遵循企业发展规律的各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的法人治理结构。3.加大财务监督检查，不断优化完善财务科目设置，统一财务软件，加强内控体系建设，防止国有资产流失。4.强化重大事项请示报告，严格执行重大事项报告管理办法，加强对子公司上报的重大事项进行合规性、合理性审核，规范企业资产处置流程，确保依法依规处置国有资产。

（二）坚持统筹发展全局，强化国企担当

1.国有企业是推动县域经济发展、保障人民群众共同利益的重要力量。竹溪县属国有企业应结合十堰市国资国企改革发展要求、十堰市县域经济发展“十四五”发展规划，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，注重防范化解重大风险，既要统筹好当前与长远、整体与局部、发展与安全等各方面关系，又要将一张蓝图绘到底，一茬接着一茬干的思想贯穿其中。2.严格防范县域金融风险，着力推进历史债务化解，防止无序扩张。首先，扎实做好“清、规、控、降、防”工作，企业在投资上慎决策、控源头。对投资项目分轻重缓急，分类把控，严控新增项目投入和工程支出，严禁新增或变相新增隐性债务，强化项目和债务源头管控。按照非迫切、不紧要原则，大幅压减项目支出，有效控制债务增速。规范严格执行资产收购、股权并购、对外投资等论证、审查、审批流程，最大限度防范决策和投资风险。其次，融资上严执行、控规模。严格落实融资计划审批程序和限额管理，将还本付息置于计划首要位置，保障刚性兑付需求。将年度债务控制在合理范围，实现“借、用、管、还”相统一，保持企业稳健运行，为县域经济平稳发展保驾护航。

（三）坚持总体协调发展，分步实施推进

“十四五”发展规划是县属国有企业未来发展的基石和准则，围绕这一总体战略，统筹配置资源、协调经营活动，充分发挥县属国有企业的协同发展优势，最大限度地调动各方面积极性，有计划、分阶段地推进战略规划实施，实现集团稳定、快速、良性、持续、协调发展。1.立足国有企业的经济属性，精准资本投向。县属国企应立足盈利，尊重经济发展规律、尊重市场规律、尊重企业发展的规律，扬长避短，面向市场提高自身发展能力，服务区域发展大局的能力。坚持经济效益和社会效益相统一原则，以承担政府投资项目为集团可持续发展的切入点，实现市场化转型升级，确立集团城市投资建设运营主体地位，形成“城市建设、城市服务、资源开发”三大核心主业板块，围绕竹溪县高质量的绿色发展，积极投资拓展多元化新兴业务，将竹溪县属国有企业打造成为“资产优质化、产业多元化、资本市场化、管理精细化、投资科学化、发展持续化”的“六化”型国有企业集团，实现国有企业资产质量做实做优，公司营收水平和盈利能力大幅提高，力争公司主体信用等级达到AA。2.全面对照国资国企改革有关参与市场竞争要求，转变思想观念、创新管理理念、转换体制机制，按做优资产、做大利润率“两步走”的方式，全面提升集团发展活力动力和效率效益。

（四）坚持“双底线”原则，稳增长、防风险

在债务风险凸显、经济下行压力不减的背景下，“双底线”思维尤为重要。“双底线”原则一方面要求守住经济增长的底线，以提高经济发展质量和效益为中心，坚持稳中求进，合理优化债务结构，提高资金利用效率。另一方面要求防范风险，加强各类风险管控，聚焦企业债务风险、投资风险、法律风险、金融风险、安全风险等，强化实时监测预警，及时排查处置风险隐患，守住不发生重大风险底线。着力推进历史债务化解，防止无序扩张。首先，扎实做好“清、规、控、降、防”工作，企业在投资上慎决策、控源头。对投资项目分轻重缓急，分类把控，严控新增项目投入和工程支出，严禁新增或变相新增隐性债务，强化项目和债务源头管控。按照非迫切、不紧要原则，大幅压减项目支出，有效控制债务增速。规范严格执行资产收购、股权并购、对外投资等论证、审查、审批流程，最大限度地防范决策和投资风险。其次，融资上严执行、控规模。严格落实融资计划审批程序和限额管理，将还本付息置于计划首要位置，保障刚性兑付需求。将年度债务控制在合理范围，实现“借、用、管、还”相统一，保持企业稳健运行，为县域经济的平稳发展保驾护航。

（五）强机制、抓管理，为资本运营注入动能

1.打破“机关化”建立精简高效的治理体系。修订完善符合现代国有企业要求的运营公司治理体系、组织架构和运行机制，打造有效利用，既有团队、治理、文化等资源禀赋，使运营公司作用得以迅速发挥。以强化“战略规划、制度建设、资源配置、资本运营”等职能，形成更加科学、合理的“强总部、大运营”新格局，实现从“审批式管理”向“通过公司治理机制行权”转变的现代国有企业。2.打破“铁饭碗”，建立能上能下的用工体系。坚持“不报名不聘用、不竞聘不上岗、业绩不完成不提拔”的原则，采取双向选择、推荐考察等相结合的方式对中层以上人员选拔任用。全体员工实行聘任制，聘期届满，经考核合格方可续聘，逐步形成“能上能下”的市场化用工管理制度。3.打破“一碗水”机制，建立权责统一的考核体系。按照“效益增工资增、效益降工资降”的同向联动及工资总额制管理原则，探索建立“按绩取酬”的正向激励机制，制定《绩效管理制度》《绩效考核办法》，细化各公司和各部门年度目标任务，并层层签订目标责任书，以实干论英雄、凭实绩分高下，以实绩留住岗位，按绩效享受薪酬，拉开薪酬差距。4.打破“教条化”，建立务实管用的制度体系。研究制定《出资人监管权责清单》《党委会决策事项清单》《董事会向经理层授权清单》等，对经理层和子公司进行充分授权放权，全面激发主体活力和内生动力，不断推动各项工作规范化制度化，形成具体责任环环相扣的“责任链”。

（六）提高国有资本运营绩效

1.存量资产的经营盘活，提升资本运营效率，进行资源整合，优化资本配置，提升运营效能，对优质业务、资产重组整合形成发展合力。2.着力推动主责主业发展，如产业投资驱动主业发展，增强企业发展动能，加速推进传统主业升级和培育业务拓展，立足自身功能定位、现有产业基础和未来转型升级需要，优选具备资源优势和基础条件，支撑企业可持续发展的业务作为主业。3.在项目储备、投资决策、投后管理、战略协同、资源整合、资产管理等能力方面要做活。4.针对融资项目谋划方面，建议每年发改部门发布年度重点建设项目清单前，请县政府召集发改、财政、项目申报部门及相关金融机构，对重点项目进行认真梳理，结合金融政策，由县属国有企业与相关金融机构深入对接，将项目进行整合后，进行适度包装，办理相关行政审批手续，申报融资项目。同时项目申报部门，积极向对口上级部门争取中央预算内资金和债券资金，用于解决融资项目配套资本金。5.企业运营收入方面，建议对招商引资企业的房租补贴，依法依规加快拨付进度后，厂房业主单位，迅速向招商引资企业收取厂房租金，再以国有企业经营的方式上缴财政，确保企业收入及时入账。