县区级行政事业性国有资产监管研究

卢冶琳

菏泽市国有资产管理服务中心 山东 荷泽

一、研究背景及意义

新时代我国行政事业性国有资产规模愈加庞大，这有利于国家政权运转、社会事业发展、公共服务水平提升。对于各级地方政府而言，如何用好和管好行政事业性国有资产成为一项刻不容缓的艰巨任务。

二、理论基础与文献综述

1.公共品理论

作为经济学理论的重要分支，国外权威学者最先把效用价值论和边际分析方法应用到财政研究领域，提出了早期的公共品理论，即研究公共事务的一种近代经济理论。真实世界中许多物品不能认定为纯公共物品，经济学上一般统称为准公共物品。公共物品具有非竞争性和非排他性的特征，公共品概念是财政学理论体系的基础，作为解决市场失灵的重要手段，在处理政府与市场的关系中发挥重要作用，特别是涉及政府财税理论的改革问题，如何实现公共服务市场化，同时不失其公共品特征，这一理论对其做出了详尽解释。行政机关的国有资产属于公共品理论应用的部分，如何正确管理和利用这些国有资产，对于提高监管水平、促进政府职能运行起着至关重要的作用。

李东升等（2015）认为我国行政事业单位国有资产规模不明，使用效率低下，针对当前形势，要加强国有资产管理，需完善法规、建立长效机制，使国有资产管理机构更好地履行政府职能，提供公共服务，促进社会事业发展。黄亮和姚俊生（2020）认为资产规模的增加考验了如何妥善管理和利用国有资产，行政机关应尽快提高资产管理效率，充分发挥各单位资产价值。姜宏青（2020）等认为需构建以行政机关为负责主体的资产价值管理体系。

2.新公共管理理论

新公共管理理论作为一种新的管理模式，与以往的行政理论有很大区别，它以当代经济学和私营企业管理理论、方法作为理论基础，是目前国际上行政改革的重要理论基础。这一理论兴起的主要原因是，一些西方国家在政府管理领域存在许多问题，严重影响了政府公共管理效率，不能适应当时经济社会的快速发展。因此，急需改变政府与社会两者之间的关系，重新界定政府职能、定位，以及与社会的关系。那么，打破原有的公共管理模式，必然重建和改革传统的公共管理框架。因此，采用市场化的管理理论方法和淘汰机制，改变垄断公共服务供给的模式。同时，引入企业管理机制和方法，改善政府公共服务水平。

Osborne和Plastrik（1997）认为，谈到政府与市场、其他公共机构、社会和企业的关系，新公共管理理论反映了重新定位市场政府的核心思想，同时加强宏观调控，降低政府的行政能力，充分发挥社会力量的积极作用。付晓燕（2022）等通过新公共管理理论深入探讨分析行政事业性单位会计改革的成因，从资料中可以知道改革促进了事业单位职能完善、绩效提升，但会出现难以规避的问题，基于新公共管理理论可帮助建立科学的行政事业性单位会计改革体系。

三、县区级行政事业性国有资产监管现状及成效

随着国家对行政事业单位国有资产管理要求的不断提高，县区也相继出台了关于国有资产管理的相关规定，积极探索创新管理模式，并取得了一些成效。

1.建立健全管理机构责任体系

按照“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用”的行政事业单位国有资产管理体制，完善“财政部门―主管部门―行政事业单位”三个层次的监管体系，深入推进资产管理与预算管理、财务管理、绩效管理相结合，紧紧围绕“保障履职、配置科学、使用有效、处置规范、监督到位”的管理目标，健全资产管理工作体系。

2.健全完善国有资产管理制度

根据省市国有资产管理相关规定，出台县区级行政事业单位部分通用资产配置标准暂行办法，更新县区行政事业单位部分通用资产配置标准暂行办法，进一步规范县区行政事业单位资产配置行为，保障公务运转，优化资产配置，减少铺张浪费，降低行政成本，提高资产和资金管理水平。

3.推进固定资产条码化管理，促进资产管理规范化、精细化

县区开展固定资产条码化管理工作，给固定资产贴上“身份证”，把资产的管理责任主体落实到个人，实行“一物一条码”管理，真正做到物物有人管、人人都管物，防止国有资产流失。通过固定资产条码化管理实时掌握各单位固定资产的变动状况，保证资产高效利用，降低重复采购和资产的闲置率，节约成本。推进县区行政事业单位固定资产的条码化管理，促进固定资产管理更加规范化、精细化。

4.盘活国有资产，确保国有资产保值增值

坚持分类处置盘活，逐步将闲置国有资产整合利用，有效提升闲置低效国有资产使用效益和效率。积极划转闲置房产至县区属国有公司，一是壮大了县区属国有企业规模，二是由企业实行专业化、市场化运营和管理，提升资产资源统筹能力和资产运营收益，为最终实现国有资本经营收入跨越式增长奠定基础。依托政府公物仓，实现资产共享共用。建成县区级政府公物仓，将各行政事业单位闲置可用资产及临时机构和工作专班办公所购置的资产集中纳入政府公物仓管理。

四、县区级行政事业性国有资产监管存在的问题

1.资产管理观念陈旧

县区级行政事业性国有资产监管还没有真正树立起资金、资产、资源统筹管理的大财政理念，重资金轻资产、重使用轻管理、重占有轻盘活、重购买轻绩效的陈旧观念仍较普遍，资产底数不清、用新不用旧、独占不共享、能买不租赁的现象依然存在，比如机构改革中几个单位合并成一个单位，但依然占用原有房产，有的单位为建办公用房占有的土地长期处于闲置状态。

2.资产闲置低效浪费严重

县区级行政事业性国有资产由于缺乏一个互联共享的资产数据库，反映资产数量和价值的不同系统数据不能同步。同时，闲置房产与租房并存。一方面存在办公用房闲置，另一方面行政事业单位每年还需要拿出资金租赁办公和业务用房。

3.资产管理机制不健全

一是财政部门、资产使用的主管部门和单位职责划分有待明晰，协同管理机制还没有形成。二是基础数据系统功能不全，财务、预算、政府采购等系统没有互联互通，资产数据动态管理尚未实现。三是资产共享共用机制没有形成。目前区直部门有数十个会议室，但大部分是分散独立使用状态，未能实现共享共用。每个部门都有各自独立的办公自动化系统，运营维护费用巨大。四是资产配置不规范，未制定专用资产配置标准，资产没有实行编制化管理，部门单位的资产配置预算还没有结合存量资产编制。

4.工作推进措施不完善

由于行政事业资产管理涉及各部门切身利益，工作推进难度较大。一是组织推进机制不完善。缺乏高层次组织领导和统筹协调机制，各部门相互配合、协同推进的合力尚未形成。二是监督检查机制不完善。相关部门尚未形成有力的联动监督机制，对资产管理的日常监管、审计监督、专项检查和处理力度还不大。三是技术支撑体系不完善。资产管理平台市场化竞争机制尚未形成，资产数据信息不全、数据共享利用率不高等问题明显，信息系统功能设置还不能完全满足资产管理工作的需要。

五、县区行政事业性资产管理优化的具体举措

1.提高站位

行政事业国有资产管理关系党中央、国务院重大决策的贯彻落实，关系政府治理体系和治理能力的完善提升，关系财政收支矛盾的有效化解，必须高度重视，提高站位，加强领导，强力推进。树立大财政理念，统筹资金、资产、资源办大事，建立健全权责对等的管理机制，互联互通的数据统计机制，标准科学的配置预算机制，共享共用的管理使用机制，合理有效的统筹整合机制，公开透明的市场运作机制，规范有力的绩效评价机制，着力在盘活、运作、管理上下功夫，实现资产由死变活、由闲变忙、由物变钱、由零变整，最大限度提高资产使用效益。

2.更新观念

破除就资产论资产的理念，树立大财政理念，注重统筹各类资产、资金、资源和融资办大事；破除独知独占思维，树立互联网思维，注重构建资源信息互联共享的平台模式；破除封闭思想，树立系统性思想，注重打造“预算―采购―资产―运作―财务―收支”的大循环；破除行政化意识，树立市场化意识，注重健全资产运营、资源配置、股权运作机制；破除重用轻管观念，树立绩效观念，注重资产管理使用全生命周期绩效管理。

3.健全管理机制

主要是明晰部门职责，健全部门分工合作的协同机制；健全资产使用单位和部门的管理机制，压实资产管理使用者的主体责任；健全财政部门的指导监督机制，加强资产管理使用的监督检查。一方面，建立覆盖市县区的云原生数据基础平台，实现各系统之间的互联互通；建立资产清查登记和动态管理机制，实现数据真实准确、实时更新；建立软件资产管理使用机制，实现公平竞争和自主选择；建立统计分析报告机制，实现全口径报告和综合分析。另一方面，建立有效的监督机制，如规范、系统的国有资产配置管理；加强资产使用管理，盘活资产；加强国有资产收益管理，防止单位私自设立表外资产；严格资产处置核销管理，认真落实资产处置审批程序。

4.强化保障

将行政事业性国有资产监管改革作为重要改革事项，纳入全面深化改革体系，纳入地方政府重要议事日程，统一研究、统一部署、统一推动、统一考核；建议成立以地方政府主要领导为组长的行政事业性国有资产监管工作领导小组，办公室设在地方财政局，健全各部门分工负责、协调配合、齐抓共管的工作推进机制。同时，建立人大、政协、纪检监察、财政、审计等部门协同参与的监督检查机制，形成全过程、全方位、多层次的资产管理监管体系。

六、研究展望

本文结合相关理论，运用科学方法详尽研究县区级行政事业性国有资产监管，剖析可能存在的问题并提出对策建议，既有助于行政事业性国有资产监管实践及研究，也有助于促进国资监管制度机制不断完善。

随着信息技术发展愈发迅猛，对行政事业单位目前的管理模式产生了巨大的影响，如何充分利用数字化技术，提升固定资产管理效率，使有限资金效益最大化，是当前及未来行政事业单位国有资产监管工作亟待解决的关键问题。