基层动物卫生监督执法面临的问题及对策

张 帆

昆山市动物卫生监督所,江苏 昆山 215300

0 引言

在社会主义现代化建设新征程中,产生了一系列畜禽养殖新模式,催生了一系列新生产业,在城乡范围产生了新的养殖业。随着新产业蓬勃发展,也产生了一系列新问题。由于法律法规和监督管理的滞后,问题未能及时解决并与日俱增。因此,本文分析了动物卫生监督执法在新时代发展中存在的问题,并提出优化执法体系、提升执法水平等相关对策。

1 动物卫生监督执法在新时期的意义

1.1 优化完善农业执法体系

机构改革后,动物卫生监督执法职能从动物卫生监督机构划分至农业综合行政执法机构。新修订的《动物防疫法》明确规定动物卫生监督机构承担“动物、动物产品检疫”职能,明确了动物卫生监督执法的机构、职能,补充了原来农业执法的空缺领域,农业执法体系更完整、执法业务指导更便捷。

1.2 保障畜产品安全

随着养殖业的现代化发展,用于食用的畜禽养殖向集约化、规模化转型升级。动物卫生监督执法从养殖源头保障动物健康、维护环境卫生,减少病死畜数量来提高畜产品质量。动物卫生监督作为肉蛋奶产品离开养殖场运往市场的重要防线,作为抽检活体和畜产品的重要关口,能够有效避免违禁产品添加,保障畜产食品安全,对畜禽产业的可持续发展具有重要意义。

1.3 严防人畜共患病

动物卫生监督执法是政府保障动物检疫工作顺利推进的防线,也是严防动物疫病传播的重要举措。实施动物防疫条件审查、产地检疫、屠宰检疫能够有效预防、控制、净化、消灭动物疫病,防控人畜共患传染病。对宠物犬只实施产地检疫能够有效促进狂犬疫苗接种普及,减少狂犬病传播。

2 当前基层动物卫生监督执法面临的问题

2.1 执法体系有待持续优化

执法体系包括组织机构建设与人员队伍建设。在组织机构建设方面,自前几年机构改革开始,行政执法职能划归农业综合行政执法,原有的动物卫生监督机构以动物检疫、无害化处理为主要职责。但是,因各地实际情况不同,机构改革不彻底,遗留了部分问题。例如有些地区直接将动物检疫职能划归其他部门,有些地区只挂牌子不设实体机构[1],还有部分地区执法人员和职能没有划归执法大队,仍由动物卫生监督机构开展执法工作。在人员队伍建设方面,有些地区无法解决执法人员编制问题,执法人员以事业编制身份参与执法,按照专技岗位进行聘用管理,不利于人员的职业发展。执法人员为了追求更高的职称,工作重心更容易向承担项目的业务工作倾斜。更有部分人员外借的情况,不利于执法队伍的稳定发展和人才储备。根据国家要求,农业综合行政执法的在编在职执法人员须统一配发农业综合行政执法制式服装和标志,但未专门提及动物检疫和动物卫生监督执法。因此,部分并入农业综合行政执法的动物卫生监督执法人员难以配置制服,增加了一线执法难度。

2.2 执法水平有待提升

目前动物卫生监督执法通常存在重视程度不足的情况。基层农业综合行政执法队伍由于人员配备不足,通常工作重心倾向农药、兽药、农机监管等方面,而忽视动物卫生监督执法。动物卫生监督的违法信息通常由动物卫生监督机构移交,缺少上级任务压力和群众监督压力,办案积极性不高[2]。同时,缺少执法职能的动物卫生监督机构在日常指导过程中缺乏监督力度,经营主体更容易存在应付心理,难以达到法律法规的要求,侧面增加了监督执法的负担。在联合执法方面,动物卫生监督执法人员在执法过程中不容易获得其他相关部门的支持和配合[1],导致跨领域、涉及多行业的问题难以标本兼治。

2.3 新兴业态形成动物卫生监管执法盲区

由于畜禽养殖向规模化、集约化发展,养殖散户越来越少。但随着深入实施乡村振兴战略,农文旅产业融合发展,亲子农耕体验成为农村和城郊的新兴产业,在动物检疫和执法上也出现了盲区。部分非食用性动物作为科普教育或萌宠乐园展示,具有品种多、数量少的特点,这类农场不进行免疫,不施加畜禽标识,不申报防疫条件许可,忽视动物产地检疫,处理病害不符合动物检疫和无害化处理的要求。还有部分农庄主营餐饮业,打着“纯天然”“原生态”的幌子,采用“现杀”的方式招揽客人,既不符合屠宰要求,又将废弃物当作厨余垃圾清理,不符合法律法规要求。但是从经营资质上看,这部分农场营业执照上的经营范围通常不包含“养殖”,以“休闲观光农业”“农耕体验”替代,形成了前期审批与事后监管的脱节。这种新型业态发展形成的动物卫生监管执法盲区,反映了在推进法律法规落地施行和宣传推广上任重道远,折射出乡村治理、动物卫生监督、行政审批、市场监管等各条线、各部门之间存在信息屏障和沟通壁垒。

2.4 宠物行业问题频发

以往的畜牧兽医执法重点在养殖场、屠宰场,主要在农村区域。现在随着乡村振兴战略的实施和城乡一体化建设,养宠群众增加,相应的产业链向城市发展,宠物行业逐渐衍生出犬猫繁育基地、小型批发店、宠物物流,具有规模小、链条长、范围广、运营不规范的特点。同时,宠物的网络销售频现“星期猫”“星期狗”问题。深入挖掘原因,部分犬猫繁育基地规模小,成猫数量可能只有5只,甚至在住宅小区繁育犬猫,卫生和防疫条件差,销售时逃避产地检疫,小型物流企业承接运输未经产地检疫的宠物,各环节难以满足法律法规要求。

根据《中国人民共和国畜牧法》和农业部公布的《国家畜禽遗传资源品种名录(2021年版)》规定,犬、猫不属于畜禽遗传资源目录,因此繁育、养殖犬猫无须办理养殖场(户)登记证。但根据《中国人民共和国动物防疫法》(以下简称“动物防疫法”)第三条规定:“本法所称动物,是指家畜家禽和人工饲养、捕获的其他动物”,其中包含犬、猫,因此养殖单位和个人应当依法开展动物防疫工作,繁育基地应当取得防疫条件合格证。犬、猫作为宠物陪伴而非围栏养殖业,未纳入畜牧监管的名录,但农业部出台了相关产地检疫规程,应当开展产地检疫。《动物防疫法》第一百条提到,屠宰、经营、运输动物未附有检疫证明的,由县级以上地方人民政府农业农村主管部门进行处罚。这类新生问题表明动物饲养不仅在农业农村领域,而且涉及城市生活,同时涉及市场监管、城市管理、物流监管等多个部门。因此,伴侣动物的繁育、养殖、销售、运输等方面在法律法规体系的细化和监督,执法上还需要加强。

2.5 宣传效果不显著

从传统上看,动物卫生监督是从畜牧业中分离出来的,除“瘦肉精”“非洲猪瘟”“狂犬病”几个关键词外,其他与群众接触机会不多,基层群众、基层部门对动物卫生监督的重要性认识不足。工作受众面比较窄,宣传不到位,工作支持力度、人员及经费安排会受到影响;群众缺少相关宣传引导,则缺乏检疫申报的主动性、监督举报的动力,甚至部分从业人员对监管工作不理解。缺乏监督,相关企业就缺少自我约束的动力,企图找漏洞、钻空子,长此以往则增加动物卫生监督工作的困难,不利于行业健康发展。

3 动物卫生监督执法的优化建议

3.1 优化健全基层动物卫生监督执法体系

《动物防疫法》第十一条规定:“县级以上地方人民政府的动物卫生监督机构依照本法规定,负责动物、动物产品的检疫工作”。第十一章法律责任部分,自第九十二条开始,大部分违反《动物防疫法》规定的防疫、检疫、动物诊疗行为,均由“县级以上地方人民政府农业农村主管部门”进行处罚。正是由于各地农业农村主管部门授权的执法机构不同,机构改革不彻底,须对当前的动物卫生监督执法体系进行优化,使之更符合基层执法需要,有利于提高监督质效。从组织结构上看,应依法加快动物卫生监督执法与农业综合行政执法职能合并的改革,明确县、乡两级基层动物卫生监督执法职权范围,充分发挥监督执法职能。从人员管理上看,加强队伍建设与人员编制管理,根据执法需要精简队伍,明确执法人员身份和工作职责,避免人员借用、混用,赋予其相应的执法资格,落实执法权责。尽量使用参公管理执法人员,避免借用事业编制专业技术岗位人员,引导执法人员全力建设法治政府,稳定执法队伍。从执法形象上看,加快统一配发农业综合行政执法制式服装和标志,有利于树立动物检疫和动物卫生监督执法的执法形象,提升现场执法的效果,增强自我监督和群众监督。

3.2 提高执法质效

面对新的违法现象、违法方式,须提升执法人员的执法水平,完善案件线索移交机制、加强部门间沟通协作,全面提高执法质效。加大对基层执法人员的培训力度,提高政治能力、办案能力和畜牧兽医专业水平,提升职业道德。更注重培训的多样化,开展在线培训、组织外出观摩、交流学习、加强技能竞技,全面提高执法水平,打造一支“有觉悟、执法强、业务精”的执法队伍。加强自身主动作为的积极性,加强日常检查,加大查处力度。农业农村主管部门要牵头建立健全内部案件线索移交机制[2],畅通动物卫生监督机构、疫控中心等畜牧条线对动物卫生监督执法机构移交案件线索、证据等渠道,防止出现错失执法时机、监管不到位、互相推诿扯皮的情况,实现农业农村部门内部的及时互动与良性沟通。在加强自身建设的同时,必须强化外部沟通协调,完善联合执法机制,更加注重对关键领域、重点环节的联和作战。加强与市场监管部门、城管部门、交通运输部门和公安机关的沟通合作,破除监管壁垒,有效推动新型问题、综合问题的标本兼治。特别是屡禁不止的违规调运、无证诊疗、“星期猫”“星期狗”等问题,只有部门联合出手,才能有效解决。

3.3 完善法律法规体系和规章制度

法律普遍具有滞后性,新修订的《动物防疫法》《动物检疫管理办法》等一系列法律法规对新生问题的规范作用略显薄弱,对宠物繁育、宠物交易、新型农场等新领域适用性不强。如果单纯依靠法律和农业农村部规章来指导动物卫生监督执法,不仅难以完全满足基层执法需求,而且会遏制执法、普法的主动性。目前法律法规更适用于规模化养殖场,对伴侣动物、非食用动物的适用性需要调整。因此,须完善法律法规体系,针对新兴业态和伴侣宠物的繁育、交易、运输、检疫建章立制;各地区政府部门应当根据本地区实际发展情况完善地区法律法规,让基层执法人员在对待特定现象、特殊问题时有法可依、有章可循、有据可查。另外,地区法律法规文件也可为后续国家法律法规修订提供参考,有利于法律法规体系的完善。

3.4 加强宣传和普法

增加动物卫生监督工作宣传力度,提高曝光率,可以促进养殖场/户、宠物行业从业人员、违法违规人员等不同人群对动物卫生监督执法重要性的理解,增强对动物卫生监督执法工作的重视,主动申报检疫、支持配合执法工作,吸引广大市民参与公共监督,树立动物检疫与疫病传播、全民健康息息相关的认识。增加动物卫生相关法律法规宣传力度,保障法律法规落地执行,让市民知法懂法,让一线从业人员知罚守法,降低上当受骗和主动违法的概率,优化监督执法环境[3]。采用多途径、多样化的宣传方式。利用新媒体、电视媒体等渠道广普宣传,充分发挥新闻媒体的舆论引导功能;开展行业培训、法律讲座,加强从业人员培训,提高知识技能与法律素养,促进各类优惠政策落地;对监督对象开展入户宣传,在监督执法过程中注意执法与普法相结合,划清从业行为“红线”,引导一线从业人员依法执业、加强自我保护。

4 结束语

动物卫生监督执法体系和法律体系刚经历了变革与更新。在现代化建设新征程中,整个行业正处于高质量发展阶段,对执法工作又提出了时代问题和新的要求。因此,需要持续优化执法体系、不断提升执法水平、完善法律法规体系、加强宣传和普法,推进法律体系更完善、畜产食品更安全、疫病防控更严密。