湖南省县乡村三级养老公共服务机制构建研究

许艳 潘婷 崔玲玉 蔡文馨

摘要：湖南省农村地区存在人口老龄化日渐凸显、城乡发展不断失衡、农村社会化养老扶持较弱、养老服务相关主体权责不明晰、供需不均衡和服务质量较低等问题，且在纵向层级上发展不均衡，农村地区养老服务薄弱。虽然国家相关政策强调应健全县乡村衔接的三级养老服务模式、推进农村养老服务工作，但农村老人特别是留守老人的养老公共服务因缺乏畅通的进入渠道、清晰的权责分工而导致多元化的供给受到阻碍，服务单一，缺乏 “自下而上”的决策与反馈，难以满足农村老人对养老的多样化需求，管理矛盾突出，严重影响养老公共服务供给的数量与质量，为此，迫切需要研究县乡村三级养老公共服务的机制构建。

关键词：湖南；农村老龄化；县乡村；养老公共服务机制

习近平总书记强调：“让所有老年人都能有一个幸福美满的晚年。”党的二十大报告提出：“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。”目前，相较城市而言，农村呈现老龄化快、空巢化重、失能率高等特征。湖南省农村养老服务的基础条件薄弱，乡镇和村级养老服务存在较多薄弱环节。农村老人老无所依、老无所乐是一个重大民生问题，解决农村养老问题势在必行，发展农村养老服务是解决 “三农”领域有关突出问题、实施乡村振兴战略的必然要求。[1]

一、县乡村三级养老公共服务机制的基本内涵

农村养老公共服务是指国家为了保障农村老年人晚年的养老需求，在政府的主导下，通过政府供给或者授权其他组织，在养老公共服务的提供中涉及农村养老的服务类型，如提供资金帮助、生活照料、精神慰藉的服务。县乡村三级养老服务是指通过建立县级养老服务机构、乡镇级老年服务中心和村级互助养老、居家养老等服务模式，以点带面实现养老服务全覆盖。县乡村三级养老公共服务机制构建是基于解决我国农村地区养老问题而提出的，以公共服务、多方参与的角度提供养老服务协同化的策略，为解决城乡养老失衡的问题提供参考。

二、湖南省农村人口老龄化及养老服务现状分析

当前，湖南省农村人口老龄化问题尤为突出。[2]第七次全国人口普查数据显示，全省60岁及以上人口占总人口的19.88%，比第六次人口普查增加5.34个百分点。其中，农村老年人680万，占老年人总数的65%，比全国高1.18个百分点。从湖南省村级养老院等养老机构的设置情况来看，76个有效样本中，仅有19.72%的村庄有养老院等养老机构，80.28%的村庄没有养老机构，而农村养老日常照护的供给情况也不容乐观 （相关数据详见表1、表2）。

可见，湖南省养老院等养老机构未普及、推广程度不高。

为应对我省农村人口老龄化问题，2021年11月30日，湖南省民政厅联合省委组织部、省发改委等9部门印发了 《关于促进农村养老服务发展的若干措施》，重点对完善兜底养老服务、加强基本养老服务、发展互助养老服务提出了要求，通过建立县 （区）有 “院”、镇 （街）有 “中心”、村 （组）有 “点”的县乡村三级养老服务网络，以切实解决广大农村老人的后顾之忧，守的是农村老人的心。

目前，我国各地开始根据国家 “十四五”养老规划的相关要求展开行动，探索县、乡镇、村三级养老服务模式，但大部分省市尚处于起步阶段。从全国来看，发达地区如北京、上海、广州等地陆续出台关于构建县乡村三级养老服务机制的政策，积极打造县域养老服务平台，推进乡镇敬老院改造和乡镇养老服务中心全覆盖，推广农村家庭互助式养老，尝试摸索建立与本地相适应的农村养老服务模式，但真正意义上的农村三级养老服务网络尚未形成。近年来，湘潭市建立了 “三级四有”农村养老服务体系，郴州市汝城县探索了 “党建引领+养老服务”新模式，这些试点对于破解农村养老难题有着积极的意义。但是，完善兜底养老服务、加强基本养老服务、发展互助养老服务依然困难。因为，在农村养老没有纳入政府公共服务范畴的情况下，县、乡两级政府调动公共资源的能力极为有限，社会公益组织往往力不从心，而绝大多数农村家庭又无力购买市场化养老服务。因此，构建县乡村三级养老公共服务机制，乃是破解湖南省农村人口老龄化难题的重要举措。

三、湖南省县乡村三级养老公共服务网络的构建形式

（一）加快推进农村现代化建设，提升农民的生活保障水平

要先把农村的资源和要素激活起来。[3]一要推动城乡要素的双向流动，推动城市资金、技术和人才下乡，深入推进农业供给侧改革、农村土地 “三权”分置改革、农村集体经济产权改革等；二要将社会资源下沉，将各类资本要素下放到乡村，建立多元化的农村养老保障体系，创新养老服务的方式；三要促进资金和技术在城乡之间的双向流通。总而言之，盘活和优化农村自身的各种资源，不仅可以提升农民的生活品质和水平，还可以为他们的养老提供一种自我保障，为推进农业农村现代化打下坚实的物质基础。

（二）各级政府制定农村养老事业发展规划，确立正确发展方向

由各县级民政局制定区域内农村养老事业发展规划，出台农村养老救助制度、农村养老服务补贴政策清单，明确县、乡、村三级养老服务主体责任，协调政府各部门之间关系，整合农村养老服务资源，筹集农村养老服务资金，制定农村养老服务实施办法，建立农村养老服务督查机制，强化农村养老服务考核，为农村养老事业发展提供重要保障。[4]以各乡 （镇）政府为主导，根据农村养老事业发展规划，成立农村养老服務工作机构，建立农村老人家庭基本情况、健康状况、服务需求等数据库，搭建农村养老公共服务咨询信息平台，制定乡 （镇）各部门服务责任清单，压实多方主体服务责任，加大农村养老服务宣传力度，大力营造敬老、爱老、尊老、孝老的强烈社会氛围，让党和政府对广大农村老年人的关爱深入人心，加强村级养老工作指导、人员培训、维护老年人合法权益等服务。

（三）推进资源整合与优化配置

以各行政村为基本单元，充分发挥村支两会干部、乡村 “五老”的主心骨作用，利用村级集体资源建立 “党建引领+互帮互助”的村级养老服务常态化组织机构，配备一定数量的志愿者，为全村老年人及时提供全方位的多样化精准服务。比如，餐饮、洗涤、家务、日间照料、夜间陪伴、看病护送、居家就医护理等服务，让农村老人真正享受 “老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安”的幸福晚年，同时也让他们的子女在异地他乡安心工作，为党和国家事业兴旺、实现中华民族伟大复兴贡献更多力量。

四、湖南省县乡村三级养老公共服务的资金筹措

（一）充分发挥财政“兜底”作用，保障人民群众基本生活

政府应提供充足的预算，专项用于农村养老服务体系的建设和运营，确保有足够资金用于乡村养老设施的建设、养老人才的培养和服务质量的提升。同时，通过财政补贴、税收优惠等方式支持民间资本投入养老服务领域，搭建政府与社会资本合作的平台，激励社会力量参与农村养老服务的发展。

（二）充分发挥财政“兜底”作用，保障特困人群养老需求

县级部门根据农村地区养老服务情况，拨款用于提质改造乡级特困老年人集中供养机构，发挥乡级养老机构在当地养老服务体系中的基础性作用。在村一级，推动村级老年服务中心、活动中心的建设工作，特别关注失能、失智老人的日常生活服务，发挥村支两委、五老、乡贤、家庭成员的力量，以 “政府拨一点、村里筹一点”的方式，保障特困老人的养老。

（三）充分发挥财政“兜底”作用，保障老服人员基本待遇

政府部门拨付专款，用于提升农村地区养老护理员的培训比例，按照相关规定落实培训补贴，同时，合理确定和落实农村地区老服工作人员薪酬待遇，鼓励通过在绩效工资分配中予以适当倾斜等方式，建立与岗位绩效、职业技能水平挂钩的考核激励机制，提升农村地区老服人员的职业认同感和幸福感。[5]

五、湖南省县乡村三级养老公共服务的政策保障

（一）将乡村养老服务列入政府公共服务的范畴

将乡村养老服务的履职要求纳入法律法规，纳入各级地方政府民生工程，作为考核评价县、乡、村三级 “一把手”政绩的重要指标，并通过设立专业培训机构、推行在职培训、提供学历教育机会等多种途径，强化养老服务人员的专业技能培养。

（二）逐步完善农村社保、医保、农村老人权益维护等制度

设立农村老年人养老专项基金，强化农村兜底养老服务，加大农村养老服务基础设施投入力度；要将农村社会保险纳入法治化轨道，以 “公平”为中心，通过 “分段计算”的方式，健全 “分阶段”的社保纠纷解决机制，强化 “三农”的法制保障体系；要完善农村基本养老保险档案管理工作，完善其融资机制；加速推进农村养老保险的统筹，要切实防范基金的收支风险，保证养老保险基金的投入，确保养老基金的监管，使其达到保值增值的目的。

（三）弘扬孝善文化，营造养老文化氛围

乡村文化治理是推动我国农村养老事业高质量发展的重要途径。要在社会上提倡积极的养老观念，破除 “消极养老”思想，打破将老年人视为一种负担的传统观，家庭、学校、社会合力进行孝文化宣传，将助老行为纳入学校、社区、企事业单位的绩效考核，营造出孝老敬老、人人有责的氛围。

六、湖南省县乡村三级养老公共服务的质量评价

（一）健全多元化评价机制，充分反映农民养老需求

要建立一个综合性的评价指标体系，应涵盖服务可达性、服务多样性、服务质量、用户满意度等方面。评价指标体系包括服务机构的运营效率、财务透明度、人员配置等方面。通过综合考量这些因素，评价指标体系能够全方位地衡量养老服务的水平。

（二）推动多主体参与评价，充分体现评价客观性

家庭成员了解老年人的具体需求和服务使用情况，能提供第一手的反馈；社区工作者了解社区服务的实际运行情况，可以提供更为详细的实践数据；独立第三方机构可以从专业角度对服务效果做出评估。

（三）建立反馈和改进机制，充分提升服务工作水平

社会监督能够大大提高养老服务评价体系的公正性和有效性，政府机关和养老服务机构应该鼓励第三方组织、媒体及村民参与到养老服务的监督和评价过程中来，增强评价体系的透明度，并适时召开通气会，为后续的养老工作提供重要的依据。

七、结束语

“让所有老年人都能有一个幸福美满的晚年”，是中国社会主义制度优越性的具体体现，关系农村社会稳定大局，因而各级党委和政府应将实现农村 “老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安”作为义不容辞的责任，列入重要议事日程予以高度重视。市场化运作不能从根本上解决绝大多数农村老年人的后顾之忧，因此应将农村养老服务纳入政府公共服务范畴，从法律法规、资源配置、资金安排等方面给予支持。将农村养老服务纳入政府公共服务范畴后，由县级政府统一领导、乡镇政府积极作为、村委组织实施构建三级联动服务机制，织牢互助养老网络，兜住老有所养底线，实现农民养老服务全覆盖。构建县乡村三级养老公共服务机制，并非将农村老人赡养义务全部转嫁给政府，而是构建一种 “政府服务+家庭资助”的互助模式，通过建立健全县乡村三级养老公共服务责任中心，明确各责任中心与家庭的责任，从而有效解决湖南农村养老难题。

參考文献：

[1] 韩鑫，徐凌忠，温宗良，等.农村老年人互助养老方式选择意愿现状及影响因素分析[J].中国卫生事业管理，2022（07）：10-14.

[2] 牛文涛，姜润鸽.新中国70年的农村养老保障：历史演进与现实困境[J].农业经济问题，2020（02）：103-104.

[3] 李增元，李艳营.乡村振兴战略背景下的农民 “资源养老”及其实现形式[J].齐鲁学刊，2020（06）：99-109.

[4] 高占，李义良.县乡村三级养老服务网络构建路径研究：基于江苏省的调查[J].中国政治与国际政治，2021（09）：73-86.

[5] 杨华，王会.中国农村新 “三代家庭”研究[J].中国乡村研究，2020（01）：126-132.