城市社区应急管理体系优化的思考

于萌

摘要：自2018年中央改革组建应急管理部以来，应急管理体系改革推动基层不断增强应急管理能力。党的二十大报告强调 “提高防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力，加强国家区域应急力量建设”。社区作为社会的 “末梢神经”，是应急管理工作的最前沿陣地，基层社区成为我国应急管理体系建设的第一道安全阀。但是，当前城市社区人口众多、居住密集、社会经济背景多样，导致社区应急管理体系建设存在不均衡不充分的现实困境。本文探讨当前社区应急管理体系存在的问题，并据此提出相应的对策，为实现应急管理体系和能力现代化提供有效的参考依据。

关键词：城市社区；应急管理；社区治理

近年来，我国高度重视社会治理工作，党的二十大报告关于社区治理领域提出了一系列重要论述，同时强调，我们必须增强忧患意识、坚持底线思维。这些论述为社区应急建设提供根本遵循。Z市按照市委、市政府的统一部署，以防范城市重大安全风险为根本，践行新发展理念，努力探索社区应急管理新模式，取得了一定成效。但是在发展过程中还存在制度建设不够健全、运作机制不够全面等问题，这些问题具有普遍性。在新时代背景下积极推进城市社区应急管理体系优化研究，是加强社会治理现代化发展的重要举措，对满足人民日益增长的美好生活和安全需要具有重大现实意义。[1]

一、Z市城市社区应急管理体系建设现状

（一）强化党建引领，完善城市应急制度

当前，在城市发展方面，Z市强调要统筹推进安全发展示范城市和综合减灾示范社区创建工作。一方面，由点到面推进社区应急改革工作。城市社区应急管理整体上遵循多渠道综合预警，建设 “党建引领、网格管理、全面覆盖、多元参与”的防灾减灾服务体系，街道办事处统筹调配本辖区内应急资源，与上级本部门和相关单位信息沟通和资源协调。另一方面，统筹推进安全发展示范城市和综合减灾示范社区创建工作，开展乡镇 （街道）应急管理机构 “六有”标准化建设，提升综合防灾减灾救灾能力。截至目前，Z市全市有市级以上示范社区188个，其中国家级57个、省级64个、市级67个，通过示范社区建设，不断完善社区应急管理工作组组织架构、应急演练、人员责任体系、“多案合一”的应急预案及应急手册编制、防汛防台在线贯通等制度建设。

（二）坚持强基固本，提高社区应急能力

一是夯实社区责任。强化社区工作人员协助开展安全生产检查和灾害预防工作的专业化能力，组织定期巡查检查、督促隐患整治。建立应急调度平台 “1+4”体系，以及社区安全劝导站和安全劝导员、灾害信息员、专兼职应急救援队伍 “1+3”体系。目前，Z市共明确安全劝导员、灾害信息员、专兼职应急救援队员17.6万余人。二是资源整合高效利用。各社区结合实际情况，利用社区服务中心、避灾安置场所等原有建筑，创建应急、党建、消防、避灾、议事等功能多样的基层站点。三是注重队伍建设。组建一支不少于30人的应急突击队，形成20分钟应急响应黄金救援能力；同时，强化社区专业应急救援队伍建设。截至目前，Z市已组建、整合四大类应急救援队伍：综合性消防救援队伍、市县乡村应急救援力量、专业应急救援队伍和社会类应急救援队伍，共计7.1万人。[2]

（三）注重科技赋能，推进基础应急信息化建设

一是 “一网统管，一格多元”。借助各类各级智慧城市运行中心系统，以县、区为应急指挥枢纽，联通各级网格，做到一网通管，五级联动；实行党员干部到所在社区与单位结对社区报到的 “双报到”制度，切实做到 “社区吹哨，党员报到”。二是通过数字平台，将全市17.6万名基层安全劝导员、灾害信息员和重点部位责任人纳入平台统一协调联动指挥，分级分类发布指令和提醒，实现了一键直达。三是通过微信公众号、微信群等平台开展社区居民应急管理知识科普与教育，2022年，Z市播放或发送安全生产、防灾减灾宣传提示、标语、宣传视频74万条次。

当前，Z市社区应急管理工作秉持 “人民至上、生命至上”理念，努力打造与国家中心城市高质量发展相适应的现代社区应急管理体系，打通应急管理 “最后一公里”。

二、我国城市社区应急管理的现实困境

整体来看，我国城市基层应急管理建设存在关口不够前置、社区自身造血功能不足、社区应急工作人员结构不合理等问题，概括起来可以表达为当前我国基层社区应急管理体系建设不均衡不充分。[3]

（一）城市社区应急管理体系建设不均衡

第一，上层建筑相对完善，但基层应急体制稍有缺位。以Z市为例，2022年发布 《Z市 “十四五”应急管理体系和本质安全能力建设规划》，强调要统筹推进安全发展示范城市和综合减灾示范社区创建工作。但是目前政府与社区间的职能还没有完全理顺，社区居民对政府的依赖性较强，应急管理工作大多处于被动执行状态，未形成完整的社区应急管理体制。同时，危机响应时，基层社区对突发状况的处置大多依赖于上级的决策部署，并且主体责任、职责范围相对概括，部门间职能重叠，进而削弱基层社区在应急管理方面的主动性。

第二，区域间差距明显。各社区的人口数量、社会经济背景不同，导致应急管理在区域间的差异显著。一是城市社区区域间的应急资源分布不均，物资储备量不足，缺乏足够的物资可能使社区居民在紧急情况下难以满足基本需求。二是区域间基础设施差异化。存在城市社区风险预警及监测的手段落后，设施陈旧，从而影响应急情况下的安全保障。三是过程上轻预防准备，重救援恢复。在具体实践中，社区应急思路仍然没有完全转换为事前预防模式，且事后应急处置也缺乏创新性，灾害防控与社区日常工作不够融合，应急处突的思维没有融入常态化工作中。

（二）城市社区应急管理体系建设不充分

第一，应急机制有待深化。目前，虽然已经建立了党建引领网格化为基础的社区治理模式，但是基层社区应急管理机制仍不够完善。一是自治机制不够健全。居民从熟人社会转到社区的半熟人社会，地缘因素导致的关系信任体系相对薄弱，管理难度高；同时，业委会成员参与社区自治的积极性较弱。二是社区应急管理理念相对保守。当前较多社区过度依赖传统行政模式，社区自身造血功能未能激发，忽视了社区居民的主动参与和创新能力。

第二，队伍上专业力量不足。一是基层网格员缺乏专业应急素养。网格员作为社区应急管理架构中的重要组成部分，在现实中却存在人岗不固定、素质水平参差不齐的现象，造成难以规范其应急专业素养；同时还存在网格员对社区应急管理体系建设中的主要任务不明确，职能定位不准的问题。二是兼职队伍缺乏制度上的预案供给保障，导致队伍成员在紧急情况下无法迅速有效地行动。此外，由于缺乏明确的制度保障，兼职队伍的培训、装备和资源投入存在信息差，限制其在应急事件中的发挥。

第三，社会力量参与不充分。目前，社区工作人员难以应对日益复杂的内外部风险，因此基层应急管理需要社会组织的参与。社会组织具有广泛的动员能力和整合社会资源的灵活性，可以在危机事件发生时及时开展救助，降低灾害带来的损失。但是，社会组织存在资金来源单一、自身抗风险能力弱等问题，同时，社区与社会组织之间缺乏纽带和稳定的合作机制，且社会组织在应急事件发生时，主要作用于事后救灾，在前期预防阶段难以作为。

三、优化我国城市社区应急管理体系的路径

针对城市社区应急管理体系建设不均衡不充分的问题，需要整合社区应急功能、重塑社区应急结构，强化基层应急能力。

（一）关口前移，健全社区应急网格体系

目前，我国大部分城市社区已经实现全方位党建引领基层治理体系建设，在这样的基础上，将 “应急网格”建设融入社区常态治理体系，将常态减灾和非常态救灾相统一，实现从注重灾后救助向灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，搭建能够支撑 “全灾种、全周期”的应急体系。

第一，完善社区应急网格体系。以党建引领为主线，建立责任落实、风险识别、隐患整治、宣传培训、能力提升的工作机制，在一级网格中，成立专职应急小组，实现 “多员合一、专人专事”，在三级网格中组建应急小队。同时，各行政区 （县）对社区应急管理进行常态化巡查。在常态化社区治理工作中，搭建非常态应急平台，行政区 （县）及相关职能部门将资源和权力下沉，使突发事件发生时，社区能够及时介入。[4]

第二，优化危机评估和风险识别机制。社区应急管理体系应坚持预防为主，关口前置，因此应加强危机评估和风险识别的能力。社区应急小组应定期开展各类隐患排查工作，编制弱势群体名单，绘制本辖区灾害风险地图，制定疏散路线，加强与职能部门沟通对接，联合开展各类灾害勘察专项活动。

第三，强化建立应急培训、演练机制。各社区利用社区党群服务中心设立科普学习区、引发灾害风险清单。开展经常性、实战化应急演练和群众性应急救护培训。此外，在辖区内设置实训室，针对各年龄层群体有针对性地开展实训。同时，根据辖区特点，开展面向基层应急管理人员和社区居民的应急演练，切实提高基层应急管理人员和当地居民的安全意识和应急意识。

（二）科技赋能，提升智慧社区应急能力

第一，应急数据资源共享。当前社区应急管理的一个重要问题就是信息不对称。因此，为提高社区应急响应速度，应以信息化平台为支撑，实现市级政府有关部门、相关行业、基层社区应急资源等数据整合集成、动态更新。依托城市大脑平台提供的大数据组件将应急数据资源进行汇聚融合，真正实现应急资源 “一网统管”。

第二，应急管理系统互联。强化社区应急系统建设，将市域范围内各层级应急网络互联互通，统计生成各社区检查符合率、隐患整改率等数据，实现风险、隐患的多维度统计分析，全面掌握各属地风险管控及隐患排查治理状况，通过动态的预警分析，降低事故发生概率。

第三，应急救援系统互通。完善市域应急地图，整合突发事件、救援组织、应急资源等各种信息要素，实现以数字化规划为依托的快速响应、高效组织机制，按风险等级开展线上线下会商研判、联合指挥调度工作。

第四，应急管理工作透明化。各社区应急小组需每日进行线上线下安全排查、上报、处理工作，同时痕迹化使用数据，自动存储使用记录，便于监督溯源。通过网络，可随时查看隐患的全流程闭环管理状况，每项隐患由谁上报、谁确认、谁负责指派、谁整改、谁验收，量化隐患的排查治理流程流转，应急工作者一岗双责，尽职减责、失职追责有据可依。

（三）聚合引领，构建多主体“大安全”网

由于风险的复杂性，社区应急管理工作需要形成党建引领、政府职能部门配合、社会组织和民众参与的协同治理局面，打造应急管理共同体。

第一，基层党组织发挥 “头羊”功能。基层党组织在应急工作中需要承担起制度保障、指路定向功能。在常态化管理时期，以街道党建引领带动社区组织、企业、志愿者、双报到党员等主体，积极引导其参与到日常社区治理中，定期组织街道党建联席会议；在应急管理时期，以政策保障、财政支持、专项预案等为基础，全方位引导社区应急管理调度工作。

第二，以居民委员会、业主委员会为代表的居民自治组织发挥协调功能。基层政府积极引导社区自治组织参与社区共治，激发其在日常管理中的监督、预警功能和灾害发生时的自救功能。

第三，完善多部门合作机制。灾害的复杂多樣性使得应急处突需要多部门、多层级联动响应。通过制度约束，强化社区吹哨后部门响应的速度和效率，规范相关职能部门针对社区应急工作的标准化流程，提高社区应急管理执行效率。

第四，激发社会组织参与力。截至2022年底，全国社区社会组织超过175万家，其中，约90%的社区社会组织由街道办事处、乡镇政府或社区党组织、基层群众自治组织等进行指导管理，且社会组织的灵活性是对当前社区应急管理体制的有效补位，但是社会组织仍然存在社会功能萎缩等缺陷，因此需要激发其在应急处突工作中的功能。具体来说，一方面，强化社会组织党建引领，完善街道、社区党建联席会议机制，提升常态化治理工作中应急组织的参与度；另一方面，根据社会组织不同的类型、功能，定期与相对应职能部门开展应急联合演练，强化社会组织应急本领。

四、结束语

作为各类风险防控的最小单元，社区的应急管理体系健全程度直接关系到社会治理现代化目标的实现。近年来，各级党组织通过行之有效的集中领导，使得应急管理体系建设得到快速发展，也为基层社区应急管理体制提供了优化思路，充分彰显了坚持党的集中统一领导的制度性优势，充分体现了党政、行业、个体之间创新性的有效融合。为提高我国城市市域治理能力现代化水平，应继续提升党组织在基层的领导力，通过基层创新探索风险管理模式，积极推进多主体聚能，满足了多元化的风险社会需求。同时，赋予基层更多的行政权力，形成更具整体性、动态性和复杂性的跨部门责任体系，增强基层社区应急响应的主动性和管理能力，发展党群共同参与的新型社区应急管理模式。

参考文献：

[1] 颜德如.构建韧性的社区应急治理体制[J].行政论坛，2020， 27（03）：89-96.

[2] 徐柳怡，汪涛，胡玉桃.后疫情时代韧性社区应急管理的思路与对策：基于武汉市社区应急管理的实践探索[J].领导科学， 2021（16）：35-38.

[3] 陆继锋，杨洋.我国基层政权应急管理能力建设问题与应对之策[J].陕西行政学院学报，2022，36（04）：5-12.

[4] 徐选国，徐永祥.基层社会治理中的 “三社联动”：内涵、机制及其实践逻辑：基于深圳市H社区的探索[J].社会科学， 2016（07）：87-96.