基于IAD框架的中国城市社区网格化管理问题及对策

谭珂 夏新斌

摘要：本文旨在探讨中国城市社区网格化治理所面臨的现实问题及对策。分析了城市网格化管理中存在的问题，包括治理过程中协调与合作方面的挑战、监督与问责机制问题、治理过程中权责缺失等。借鉴奥斯特罗姆制度分析和发展框架理论，提出我国城市社区网格化治理的理论方法，基于此理论方法，提出了一系列应对策略，包括加强社区治理规划，培育网格化社区治理资源、引入多元监督机制、关注治理结果的评估、信息技术支持、加强信息公开透明等。

关键词：城市社区；网格化治理；制度分析与发展 （IAD）框架

随着技术的不断推广，城市社区网格化管理在信息化和智能化方面得到了加强和改进。[1]同时，政府越来越重视基层治理和社区居民参与整个治理过程。城市社区网格化管理已经成为我国城市治理的重要手段和理论基础，为建设和谐、安全、繁荣的城市提供了支撑。[2]学术界在提升城市社区网格化治理路径方面进行了持续研究，并取得了显著的成果。城市社区网格化治理涉及政府、社会团体、社区居民等多个利益相关方，旨在解决实际问题，满足社会治理需求。各利益相关方基于权责对等、互相商议的原则，以责任共担和价值取向共享为驱动力，形成了一个紧密联系且相互协调的整体。[3]

一、我国社区网格化治理存在的主要问题

社区网格化治理模式将城市社区划分为若干个网格单元，每个网格单元由一个或多个社工承担管理和服务的责任。通过这种模式，社区管理的精细化、科学化和便捷化水平得以提高，基层治理能力得到加强，居民的参与度和满意度也得到了提高。但是，由于社会利益分化、社会矛盾不断变化以及政治经济体制的制约，目前城市社区治理体制仍然存在诸多问题，严重制约社会治理的现代化进程。[4]

（一）城市社区网格化治理中的协调与合作挑战

在城市社区网格化治理中，利益相关方协调、信任和相互监督是三大挑战。各利益相关方的职责划分和工作流程可能存在不一致甚至冲突，相关政策的一致性和资源的合理配置也面临挑战。此外，城市网格化社区居民的参与程度和合作意愿存在差异，部分居民对网格化管理的工作人员存在不了解或误解的问题。缺乏有效的信息共享机制和实时沟通渠道导致资源调配的难度加大，无法实现协同一致的行动，可能对城市社区网格化治理的效果产生负面影响。

（二）社区网格化治理中的监督与问责机制问题

有效的监督机制是社区治理的关键，但在城市社区网格化管理中，监督部门的职责界定不清，监督力度不够，监督和问责的效果受到限制。责任主体复杂、责任界定模糊，问责的主体不明确，“信息孤岛”和信息不对称问题导致监督和问责的效果受限。[5]此外，社区居民对网格化管理的意见和建议反馈渠道不畅通，无法及时获得反馈和解决问题，使监督和问责的效果受到限制。

（三）社区网格化治理中的权责缺失问题

城市社区网格化治理存在权责不明确问题，导致基层社区治理效率低下和决策不民主。社会结构变革增加了适应新形势的挑战，需要改革创新，加强居民自治和参与，提高治理效能，建立更民主、包容的社区治理体系。权责不明确导致基层社区治理效率低下，工作人员推诿扯皮，导致问题得不到解决，降低居民信任。决策缺乏民主性，缺乏透明度和公正性，易引发居民不满。社会结构变革加剧了城市社区治理难度，治理模式需具备足够的应变机制和创新能力以适应新形势。[6]

二、制度分析与发展框架在社区治理中的应用

（一）制度分析与发展框架的理论基础

学者深入探讨了制度与公共政策两者的关系，以制度作为关键因素，从而研究制度改变是如何作用于公共政策的规划与实施的。学者陈庆云认为，以埃莉诺·奥斯特罗姆为主的制度学派在此方面研究贡献显著。她对集中式、分散式以及多中心式的制度结构在促进可持续发展及自然资源管理方面的表现和作用差异分别进行了分析。[7]在 《政策过程理论》一书中，保罗·A.萨巴蒂尔也提出：“制度性的理性选择是本书所列的各种框架中发展最为完善的一种方法，被证明在美国甚或是德国都能运用。”

同时，埃莉诺·奥斯特罗姆的制度理性选择框架是一套分析体系，而不是单一的。埃莉诺·奥斯特罗姆重点把制度的理性选择框架整理为 “能够研究一切制度的总括性的方法论”。“致力于发展以经验基础的理论，横跨经济学和政治学及其他社会科学，进行比较制度分析”。[8]

本文对制度分析与发展 （IAD）框架进行适应性调整，将外部因素、行动舞台和结果评价分别界定为城市社区网格化治理的治理环境、治理行动和治理结果，治理行动受治理环境的影响与制约，并产生相应的治理结果 （详见图1）。制度分析与发展 （IAD）框架确认了制度分析需要考虑的因素和各因素间的一般关系，并建立了诊断和建议调查。来规划城市网格化管理创新模式，该框架提供了一个结构性的方法，研究不同环境下的行动者的集体行动逻辑。它并不依赖传统经济学意义上的人性自利假设，而是强调非经济激励、利他和互惠的人性认识。在该框架的作用下，应该辨别出呈现在不同制度安排中的主要类型的结构变量，但其价值因制度安排而异。[9]

（二）网格化社区治理的理论方法

我国城市网格化社区治理处于不断探索更新阶段，是否为城市网格化社区治理的利益相关者带来额外价值，以及是否形成可借鉴、可复制、可推广的治理清单来融入更广泛区域内的治理改革之中，因此，借鉴IAD框架的理论基础，结合城市网格化社区治理的独特性，应该从系统视角综合评估城市网格化社区治理的价值目标、治理内容、治理效果、矛盾瓶颈和影响因素等，为城市网格化社区治理提供理论支撑。

首先，治理活动的行动处于上述治理框架的核心。在城市社区网格化治理内在特性的约束下，“规划—治理—评估”三个相互作用但彼此又独立的过程是IAD框架的外延，涉及的三个过程同时也是整个治理体系的重点。其中，规划是对城市社区网格化治理的事先规章的安排，治理则是在实施规划约束条件下对实际的治理方案优化，评估则是进一步优化治理产出的结果，从而达到实现转化并增值治理成果与目的。随着社区治理过程中的需求不断演变，又会为接下来的规划调整提出新的需求。因此，城市社区网格化治理是一个不断迭代的过程，规划、治理和评估三个过程也同时呈现相互影响的关系。同时，在整个城市社区的网格化治理进程中，既有政府要求、需强制贯彻实施的刚性选择，也有市场要求、利益相关方互相协商的弹性选择，规划、治理和评估三个过程由于所涉及的行动者的岗位层级和结果导向因素存在差别，因此它的规则的刚性和弹性程度也会不同，从而呈现出其独特性的基本调性。

其次，治理环境是开展城市社区网格化治理行动必须考虑的外部条件和约束变量。自然物质条件主要包括社区的地理属性和区位特性；经济社会的特征体现为特定的城市社区化网格空间领域内的人口属性、文化属性、经济属性等；普通的规则是超过城市社区网格化治理行动自身的上位规章约束，涉及社区规章、卫生规章、安全规章、服务社会化规章等多个象限。

最后，在城市社区网格化治理环境上开展的一整套的治理行动会产生相应的治理成效，最终的结果会体现为城市社区网格化治理弹性的改变，能够应用对治理行动不同作用范式的评议来测量对城市社区网格化治理弹性程度的作用。也就是通过规划、整治和评估三个手段，在城市社区网格化治理行动后，城市网格化社区面对里外触动和改变时，提升维护其框架稳定、功能完备的能力。

三、我国城市网格化社区治理的解决建议及措施

首先，需要完善城市网格化社区治理规划，以降低治理成本。城市网格化社区治理的政策内容包括政策方向、政策范围和政策工具。为促进社区治理的不断完善，我们需要保持网格化社区集体决策规则、社区治理政策以及政府指导下的治理原则的三者互补，促进社区治理制度的自我完善。这可以通过促进社区治理的共同决策、适度分权以及强化各行动参与方之间的自愿、平等、合作关系来实现。通过合作现代科技，可以实现各相关方主体间的充分透明下的协调和沟通，从而实现治理机制与治理理念的转变。

其次，需要培育城市网格化社区治理资源，充分应用和累积运作社区资本的理念。城市网格化社区治理需要将利益相关者置于核心，考虑不同层次参与者的既得利益来进行系统衡量。通过社区资本运作的观点来实行城市网格化社区治理，将更有助于把握城市网格化社区的本质，使城市网格化社区治理走上持续上升发展的道路。培育城市网格化社区治理专家、构建城市网格化社区参与网络、便捷网格化社区参与通道以及重构城市网格化社区彼此互相信任和合作关系等路径，可以引入社会资本投入到城市网格化治理中来，促进城市网格化社区资本的产生与运作。

再次，需要建立城市网格化社区治理的多元监督机制，并且必须强化外部监督。城市网格化社区治理发起方需要加强对整个治理过程的监督作用，关注社区治理机构的发展。同时，构建有效的规范的多方参与的监督体系，需要依靠行政部门、社区居民、传播媒介、新闻工具等形成监督合力。尤其要全力发挥各城市网格化社区内居民的主动参与意愿，公开透明基本公共服务产品过程中存在的诸多问题，从而引导各项公共服务产品相关利益方公开、公平、公正地提供和享用服务。制定城市网格化社区治理相应的监督规范，明确行政部门、社区居民、第三方媒体等相关方在城市网格化社区公共服务监督过程中的行使权力，确保居民均等地享有基本公共服务。

最后，我们需要充分调动居民参与积极性，提高居民参与程度。城市网格化管理作为一种创新的城市社区治理模式，在优化城区公共资源配置、提升城市管理效率、加强居民服务与事务处理等方面显示出其独特的优势。它将城市管理区域划分为若干标准化、系统化的网格，实现对社区事务的精细化管理。然而，要实现网格化管理的最大效能，关键在于充分调动居民的参与积极性，可采用以下几点措施，以提高居民在网格化社区治理中的参与程度：第一，通过会议讲解、发放宣传资料、媒体宣传等方式普及网格化治理的知识，增强居民的参与意识和责任感。让居民了解通过参与，可以对提升居住环境质量、改善社区服务有直接的影响。第二，鼓励居民参与社区规划和决策过程，通过居民议事会等形式，将居民的意见和建议纳入社区管理中。让居民感受到参与的过程就是服务自己、服务他人的过程，从而激发他们的参与热情。第三，使用信息化手段建立网格化管理平台，居民可以通过移动应用程序等方式，方便快捷地反映问题、提出建议和参与社区活动。同时，这样的平台还能提高问题处理的透明度和响应速度，增强居民对网格化治理效果的满意度。第四，社区工作者应当积极下网格深入居民群众，了解居民需求，提供个性化、人性化的服务。当居民感受到網格化管理带来的便利和实效后，自然会愿意投入更多的积极性参与其中。第五，实施表彰和奖励制度，对在网格化管理中有突出贡献或者积极参与的个人和团体给予适当的物质和精神奖励，提升居民的自豪感和成就感。

四、结束语

城市网格化社区治理需要注重治理结果的评估和反馈机制的建立，同时运用现代科技手段确保信息公开透明和保障相关参与人的权益。通过大数据、人工智能等现代科技手段对治理数据进行实时监测和分析，及时发现问题并采取相应措施。同时，通过多种渠道公开治理信息，确保信息的透明度和公正性。这些措施的实施有助于提高城市社区网格化治理的效率和质量，并有效保障相关参与人的权益。

参考文献：

[1] 陈庆云，公共政策分析[M].北京：中国经济出版社，1996.

[2] 保罗·A.萨巴蒂尔（Paul A.Sabatier）编.政策过程理论[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2004.

[3] 银兴.城市社区网格化管理的优化路径探索：基于成都市Q区的个案分析[J].辽宁行政学院学报，2022（2）：80-85.

[4] 王馨笛.无缝隙政府理论视域下城市社区网格化管理问题研究：以沈阳市L社区为例[J].学会，2022（5）：35-41.

[5] 王枫云，刘鉴萱，陈颖.我国城市社区网格化管理的国家政策（2005—2020）：变迁历程、演进逻辑与未来走向[J].探求， 2022（6）：58-66.

[6] 田毅鹏，薛文龙.城市管理 “网格化”模式与社区自治关系刍议[J].学海，2012（3）：24-30.

[7] 李轶.城市社区网格化管理探究与展望[J].新西部（下旬刊）， 2016（7）：17，10.

[8] 吴艾玲.城市社区网格化管理的优化[J].中共山西省委党校学报，2015，38（4）：52-54.

[9] 洪泸敏，程梅秀.社区治理视角下城市网格化管理：以南昌市湾里区为例[J].党政干部学刊，2019（9）：74-80.