基于学习型政策扩散机制的社区“红细胞”工程扩散研究

格岩

摘要：公共政策是党和国家治国理政的重要途径，提升公共政策水平有利于提升综合治理能力，进一步提升人民群众社会生活水平。对公共政策的分析和研究有利于促进政策形成过程更加科学合理，从而产生更加科学化民主化的公共政策。在政策研究过程中，政策扩散过程的研究是一个重要的方面，能够加深对公共政策的把握，从而进一步提升决策水平。学习型政策扩散机制是政策扩散机制中的典型，也是应用较多的一种。社区 “红细胞”工程政策的扩散过程在一定程度上契合了学习型政策扩散机制，对此进行研究有利于深化对政策的分析研究。

关键词：学习型政策扩散机制；社区 “红细胞”工程

一、政策扩散及学习型扩散机制

政策扩散是一种常见的现象，被各国学者广泛研究。对于公共政策扩散过程和机制进行研究在理论和实践上都有必要性。在理论上，有利于进一步深化对政策扩散的原因、路径等方面的认识，从而更深入理解政策过程。在实践上，对政策扩散进行研究能影响决策成本，推进实现科学决策过程。政策扩散在通常意义上指的是一种政策从一个空间转移到另一个空间，被某个其他系统内的成员所采纳的过程。与其相近的概念包括政策转移、政策学习等，但政策扩散具有其自身特征，主要包括：第一，政策扩散不仅是有主观意愿、主观选择的扩散，还包括某一政策自然地产生传播和扩散的现象；第二，政策扩散不仅包含公共政策的单向度传播，也包括公共政策主体对政策的采纳及推行过程；第三，公共政策扩散涉及微观的公共政策过程，也涉及公共政策的整体性；第四，公共转移与政策系统内的主体高度相关，与其他相关度一般，但公共政策扩散与政策系统内部的整体结构都有重要关联。

政策扩散机制是政策扩散研究中的重要模块，为理解决策的扩散原因、扩散过程、实际应用及其在此过程中政府的选择等方面提供了有效的分析视角。从西方研究来看，目前公认的主要政策扩散机制包括五种：学习型机制、模仿型机制、社会化机制、竞争机制和强制型机制。相较于西方，我国在传统文化、社会环境等多方面都存在差异性，结合我国发展实际情况，我国学者也进行了多方面研究，提出了依据我国研究得出的政策扩散机制主要种类。例如，我国学者王浦劬、赖先进在已有研究的基础上，提出中国公共政策扩散的五种主要机制包括：学习机制、竞争机制、模仿机制、行政指令机制、社会构建机制。[1]学者杨代福将我国政策创新扩散机制总结为强制、诱致、学习、竞争、模仿以及社会化等六种。[2]可以看出学习、模仿和竞争都是主要的扩散机制类型。

学习型机制是政策扩散的主要机制之一，也是在实践中比较多的一种。在学习机制之下，其他地区通常会向政策取得一定成效的地区学习，将该政策整体或者部分学习并应用在当地。本文重点以克拉玛依社区 “红细胞”工程政策的扩散过程为例，分析其扩散过程中体现的学习型扩散机制并分析促进学习扩散的内在机理。

二、社区“红细胞”工程扩散过程

习近平总书记多次强调，“社区虽小，却连着千家万户，做好社区工作十分重要”，“社区治理得好不好，关键在基层党组织、在广大党员”。习近平总书记的重要论述进一步凸显了社区的重要作用，也指明了基层党组织、广大党员的重要责任。如何进一步发挥广大党员的旗帜作用，加强基层党组织力量，有效引领基层治理，是我们需要不断研究和探索的。近年来，各地为深化城市基层党建工作，充实社区力量，发挥党员作用，进行了一系列探索和创新，其中新疆克拉玛依市实践较早的以党员到社区报到为核心要义的社区 “红细胞”工程就是政策创新实践之一。社区 “红细胞”工程的目标在于更进一步发挥党员在社区的作用，建强社区党组织，加强社区服务能力，多方面满足居民需求，取得了一定的成效，并且在许多地区得以发挥作用。其突出优势在于能够切实把 “居民所需”与 “党员所长”结合起来，丰富社区党员参与社区治理的路径，加快突出党员队伍不仅在工作单位，还能在社区为民服务的旗帜作用，真正使社区有更充实的服务理论，群众有更多元化的服务实惠。

克拉玛依社区 “红细胞”工程，即由社区党组织将所有居住在社区的党员以楼栋或单元为单位，组织成立片区党员活动党支部和党员活动小组，在社区中亮明身份，管好自己和家庭，带好邻居和楼道，有能力的帮联一户困难家庭，延伸8个小时以外党员先锋模范作用，努力做到让党、单位、群众及自己多方满意，使社区居民党员如同血液中的红细胞，源源不断送来新鲜 “氧气”，共同为社区各项事业增添力量、注入活力。社区 “红细胞”工程起源于克拉玛依区南泉社区的 “铁老汉”便民服务队。2002年在南泉小区建成之后，居民陆续入住，但由于地理位置相对偏远，当时商业网点和交通都不够发达，居民很多日常生活中的需求得不到及时满足，这时，7名退休党员、退役老兵，秉持 “工作岗位退休，党员党性不退休，理想信念不退休”的理念，根据社区居民的需求，结合克拉玛依城市特点，传承 “铁人精神”，成立了 “铁老汉”便民服务队，有计划地开展志愿服务活动，这就是社区 “红细胞”工程的起源。在社区实践取得成效的基础上，志愿服务的精神和形式逐步在克拉玛依区内、克拉玛依市内发展，形成 “红细胞”工程，又在基层实践中不断拓展完善。克拉玛依市、新疆油田公司基层党建实践创新项目—《强化社区 “红细胞”工程—发挥党员先锋模范作用》曾荣获 “第三届全国基层党建创新案例最佳案例”奖。

在可行基础上，克拉玛依市通过制定多份相关文件不断规范和推广社区 “红细胞”工程，其中涉及社区 “红细胞”工程的积分管理办法、社区 “红细胞”工程发动群众参与的机制研究等方面。在以政策文件推动工作的同时，基层也根据自身实际和实践情况不断完善调整适合本地区的方式方法，如克拉玛依区制定了关于社区 “红细胞”工程的创新管理办法，对积分管理进行了创新细化的管理。克拉玛依区多个社区也根據本社区实践创设了符合本社区的工作方法，例如，西月潭社区制定 《“红细胞”党员积分管理办法》和 《“红细胞”党员教育管理办法》；南泉社区启动 “铁老汉”再出发项目，以 “红细胞”党员为骨干组建7支志愿服务队伍，以社区党群服务中心和4个片区网格为依托，落实 “一站四点”服务模式等。“红细胞”工程在克拉玛依范围内的扩散过程主要呈现出 “基层探索实践—政策推动—基层实践完善”的政策推动和基层实践相结合的路径。正是将政策推动与基层实践相结合，得以在有效推广相关措施的同时也激发了基层的创造力，不断促进政策措施更加行之有效。

社区 “红细胞”工程在克拉玛依取得一定成效后就逐步走出克拉玛依，向其他地区延伸，成为其他地区可以借鉴复制的治理经验。社区 “红细胞”工程取得实效后，多地借鉴克拉玛依经验，根据本地实际探索实施了社区 “红细胞”工程。较先在新疆范围内临近相关城市及地区进行了扩散，例如，新疆石河子市向阳街道办事处组建的 “党援服务团”，是一支以在职和离退休党员为主、具有一定技术含量的专业志愿服务团体，面向社区各类弱势群体常年开展医疗服务、便民维修、亲情陪护、助学、人民调解等志愿服务。重庆市创新实施 “红细胞·微治理”工程，各镇街、部门坚持将党的领导贯穿社会治理全过程，把党组织、党员打造成能为社会治理 “供养赋能”的 “红细胞”，引领社会治理向正确方向前进。吉林省通化市通过实施 “红细胞”工程，以基层普通党员为主体，通过不断强化党员队伍管理，加强党支部建设，充分释放党员生机活力。

三、社区“红细胞”工程扩散机理分析

社区 “红细胞”工程的扩散过程在一定程度上体现出了学习型扩散模型的基本特点。第一，政策初期是少数地区采取了某一政策，当政策效果越来越明显时，其他地区也相继学习效仿；第二，政策扩散呈现区域性特征。最早学习的是在地理上相近的地区，逐步向其他地区扩散；第三，通过学习型扩散，政策的核心内容得到了学习和复制，不是机械性照搬，而是结合本地区实际进行应用。不同地区的具体实践名称及形式有所差异，但其内核具有一定同质性：一方面是注重基层党组织建设，积极发挥党建引领基层治理的作用；另一方面是多方动员，以动员党员队伍为先导，进一步动员全社会力量加入基层治理过程中。

政策扩散的一个重要原因是不同地区存在相似的客观问题。不同地区在基层治理过程中存在的共性问题促进 “红细胞”工程具有可复制性。基层治理是许多地区都需要关注的问题，目前通过不断探索创新，基层治理取得一定成效，但仍然处于发展层面，存在较多问题。其中较多地区基层治理面临的问题具有一定同质性，因此使得 “红细胞”工程能在不同地区应用并取得一定成效。主要面临的问题包括以下几个方面。

第一，社区党组织缺乏社区治理的权威性，组织力需要加强。社区是群众自治性组织，在社会发展过程中社区也在不断发展完善，满足社区居民的各种需求，但长期以来社区居民委员会、社区业主委员会、社会组织等组织发挥作用较多，社区党组织反而处在不显眼的位置。新时代经济社会发展对社会治理创新提出了新的要求，只有在党组织的引领下才能更好满足社区居民更加多元化的需求，因此必须进一步强化社区党组织的引领作用，发挥社区党组织战斗堡垒作用。通过社区 “红细胞”工程可以强化党组织建设，有助于发挥社区党组织的凝聚力，符合了强化党建引领，提升基层治理能力的现实需求。

第二，社区党建理念需要更新。随着时代不断发展，部分社区党建理念出现跟不上社区治理要求的现象。社区已经成为城市基层治理的重要单元，但部分社区的治理理念仍然停留在过去，需要在理念上进行与时俱进的更新。例如，第一，需要树立大党建理念，将社区服务与党建工作有机融合；第二，需要加强服务意识，切实为社区群众服务；第三，更新治理理念，加强群众工作能力，用更 “接地气”、更灵活的方式引导群众参与社区治理过程。

第三，社区党员队伍作用需要进一步发挥。党员队伍是具有先锋模范作用的一支队伍，不仅要将先进性体现在单位、工作中，还需要进一步延伸至社区、生活中。如果每一名党员都能切实成为一面旗帜，积极主动投入到基层治理过程中来，那基层治理的难度就会更小，成效也会更显著。新时代需要构建共建共治共享的社会治理格局，而每一个党员都是我们可以动员的先锋力量，如果让党员队伍先 “动起来”，就能在社会中形成一定示范效应，有利于带动普通群众加入治理过程，提升社区居民自治能力。“红细胞”工程能够有效促进发挥党员先锋模范作用，助力形成全社会共同参与治理的格局。

社区 “红细胞”工程虽然在实践中取得了一定的成果，并且在政策地周边及其他地区产生了一定的扩散，但是在推广过程中仍然面临部分客观问题，需要进一步协调解决。第一，如何保证党员在工作之余能参与到社区工作中。随着城市生活节奏加快，加班对于工作族来说毫不陌生，甚至可能是 “家常便饭”。在调研中了解到，一定群体党员即使有热情参与到社区工作中、参与到社区服务队中尽自己的一份力，但碍于忙碌的工作及家庭事务，很难有时间真正能保证参与到社区服务中。第二，如何切实调动党员参与到社区志愿服务中。虽然不同地区进行了多种形式的尝试，例如，设立 “积分超市”，完成相应志愿服务可以积分，积分达到一定标准可以凭积分换取一定日用品等方式。但是对于日常工作较为忙碌的工作族来说，这样的激励能起到一定作用，但激励效果仍然有限。第三，如何进一步规范和提升志愿活动的完成质量及效果。笔者在调研中了解到，部分社区建立了社区志愿服务队，但是志愿服务覆盖范围、进行时间等仍然有限，可能只有部分居民能应用到，而很多居民仍然不了解或者没有接触到志愿服务活动。因此，进一步加大社区志愿服务力度、提升社区志愿服务质量仍然是需要努力的方向。

四、结束语

实践证明，党员是能够凝聚和发动起来的重要力量，社区要加快转变思维，将这样一支重要的队伍的作用发挥好，进一步丰富多种的实践创新形式。在此过程中，要进一步提升党员参与率，强化服务针对性，结合不同社区、党员的自身实际情况，设置可实施的服务清单。广大党员也应当积极响应社区号召，发挥自己的力量，在社区范围内继续走好群众路线，在服务过程中做到问计于民、问需于民、服务于民，在实践中提升自身能力。

在创新基层治理过程中，有时基层在实践中能创造出 “接地气”且有效的方式方法，需要及时通过调查研究等方式纳入考察范围，在符合推广要求的情况下可以考虑及时纳入地方顶层设计范畴中进行高位推动。同时，需要给予基层一定自主权，促進基层在实践中发挥主观能动性，不断完善相关政策措施，使各项政策措施真正符合人民群众的需求。在政策扩散过程中，一项政策是否能顺利应用于不同地区、不同地区在应用该政策过程中应当如何结合当地实际进行 “嫁接”，是需要进一步研究的问题。

参考文献：

[1] 王浦劬，赖先进.中国公共政策扩散的模式与机制分析[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2013，50（06）：14-23.

[2] 杨代福.中国政策创新扩散：一个基本分析框架[J].地方治理研究，2016（02）：3-11.