农业社会化服务与小农户的组织化:不同服务模式的比较

陈义媛

2021年发布的《农业农村部关于加快发展农业社会化服务的指导意见》中指出,中国农业面临的问题之一是农民组织化程度低,应大力推广行之有效的“服务主体+农村集体经济组织+农户”“服务主体+各类新型经营主体+农户”等组织形式,把农村集体经济组织作为组织小农户接受社会化服务的重要力量。2022年和2023年中央一号文件也强调了村集体经济组织作为社会化服务主体的重要性。根据农业农村部发布的信息,在农业社会化服务过程中,组织小农户接受社会化服务的农村集体经济组织占服务主体的一成左右。尽管这一比例目前还不高,但充分发挥村集体经济组织在社会化服务体系中的独特作用应得到充分重视。

在“大国小农”的国情下,将小农户组织起来对接现代农业体系,是推动小农户走向现代化的重要路径,但在土地细碎化的背景下,分散的小农户往往难以对接社会化服务组织。如何将小农户组织起来,是农业社会化服务发展的难题。其中的核心问题是,小农户的组织成本由谁来承担,以及如何承担。在已有的农业社会化服务实践中,各类服务主体实际上都对小农户进行了一定程度的组织。此外,国家和地方政府的政策扶持也有助于推动小农户的组织化。本文以小农户的组织化路径为出发点,讨论不同农业社会化服务主体如何将小农户组织起来,以及在不同组织形式下,如何解决组织成本的问题。

在现有研究中,与本文讨论的问题相关的研究主要有两类:一是关于农业社会化服务主体如何带动小农户的研究,二是从村社组织的角度来讨论小农户组织化问题的研究。相关讨论都已经有丰富的成果。

有关小农户与农业社会化服务主体对接的研究主要从两方面展开讨论。一方面,农业社会化服务组织带动小农户的路径研究。小农户既可能通过新型农业经营主体来对接社会化服务组织,也可能直接购买社会化服务。在已有研究中,有关农民合作社对小农户的带动作用(孔祥智,穆娜娜,2018;徐旭初,吴彬,2018;苑鹏,丁忠兵,2018;王春光,2021)、龙头企业带动小农户的不同模式(郭晓鸣等,2007;郑杭生,2007;张晓山,2009;姜长云,2018)的讨论十分丰富,这些研究主要从降低交易成本、提高技术应用效率论证了相应模式的经济效率。另一方面,小农户对接社会化服务主体或新型农业经营主体的困境分析。通过社会化服务,小农户的家庭经营可以容纳现代化、社会化的生产力(陆学艺,张晓明,1984;罗必良,2017),不过,分散的小农户存在与大生产、大市场对接的困境。由于土地细碎化和农业老龄化,分散的小农户在生产环节难以合作(贺雪峰, 2017;王晓毅,罗静,2022),规模经营主体、大商业资本还可能挤压小农户的利益(仝志辉,温铁军,2009;熊万胜,2009;叶敬忠等,2018)。由于小农户的组织化程度低,其在与规模经营主体或社会化服务组织的对接过程中,总体上处于被动地位。

有关村社组织与小农户的关系研究也主要包括两个方面。一方面,从村社共同体的角度讨论村庄社会对小农户现代化转型的意义。在现代化转型中,村庄共同体仍然为小农户提供着社会支持和价值意义(毛丹,2010;卢晖临,2019),乡土秩序也制约着规范化的外部合同(钟涨宝,汪萍,2003;张乐天,陆洋,2011)。另一方面,从乡村社会治理的角度讨论基层组织在小农户组织化中的作用。借助国家资源,村级组织可以通过动员村庄内部资源来激发村民的公共参与(折晓叶,陈婴婴,2011;贺雪峰, 2019)。上述研究主要从村庄社会共同体和基层治理的角度展开讨论,没有从农业社会化服务角度讨论村社组织在小农户与服务组织对接中发挥的作用。

已有研究充分讨论了小农户与社会化服务主体对接的困境和路径、村社组织与小农户的关系等问题,对于探索农业现代化道路具有重要意义。不过,有关农业社会化服务中小农户的组织化问题,也还有一些尚待进一步探索的问题。

第一,有关农业社会化服务的已有研究更多从经济效率角度,剖析了各类市场化组织对小农户的带动作用,在这些研究中,小农户往往处于“被带动”的地位;同时,这些研究也较少关注小农户如何被组织起来。在土地细碎化、小农户经营分散化的背景下,不同的农业社会化服务模式如何将小农户组织起来、如何解决小农户的组织成本问题,尚未得到充分讨论。

第二,有关村社组织的研究主要集中在社会学领域,主要从村庄社会秩序和基层治理角度展开讨论,缺乏从农业社会化服务角度展开的研究。近年来,中央的一系列文件在不断强调村集体经济组织在农业社会化服务中的功能,由于村集体经济组织与村级组织在结构上高度重合,村集体经济组织在引导小农户与社会化服务组织对接上有很大的作用空间。但村集体经济组织可以提供什么类型的社会化服务,以及如何提供这类服务,仍有待考察。

既有研究为本文的研究奠定了良好的基础,但小农户如何有组织地融入现代农业体系,仍有待进一步探索。本文将以笔者于2022年8月、2023年4月分别在河南省安治县和安徽省源江县开展的调研为基础,讨论两个问题:一是,分析在农业社会化服务的不同模式中,小农户如何被组织起来;二是,村集体经济组织在农业社会化服务中发挥什么作用,尤其是在小农户的组织化过程中,村集体经济组织是如何解决组织成本问题的。在农业上,安治县以小麦和玉米种植为主,源江县以水稻种植为主。两县都是“农业生产托管服务”的试点区,两县都既有地方政府推动的社会化服务,也有市场化服务主体开展的社会化服务,各类服务实践类型很丰富。但源江县因邻近南京市,当地的非农就业机会较多,土地流转比例达到80%以上;安治县则仍然以小农户为主,此外,安治县还有一些乡镇正在发展特色农业,种植大棚蜜瓜。在这一特色产业的发展中,村集体经济组织提供了不可或缺的统筹服务。对两个不同地区的研究有助于对比分析不同社会化服务模式下的小农户组织化实践。

一、农业社会化服务的不同模式及其发展困境

要解决分散的小农户与农业社会化服务主体的对接问题,小农户的组织化是不得不面对的问题。在实践中,常见的推动小农户组织化的社会化服务有两种形式,即政府主导型和市场主导型。前者指在政府政策激励下开展的社会化服务实践,常以土地托管服务的形式呈现,政府发挥了推动小农户组织化的作用。后者是一种更常见的类型,主要指由农业服务公司、农民专业合作社等主体在提供服务的过程中,为了降低为小农户服务的交易成本而开展的服务实践。以下将分别分析这两类服务模式,并讨论其在组织小农户过程中出现的问题。

(一)政府主导型社会化服务模式

尽管农业社会化服务行业的发展是在2017年党的十九大以后开始受到越来越多的关注,但实际上,中央自2013年开始就安排了专项资金,通过先服务后补助的方式,为社会化服务企业、合作社、服务专业户、村集体经济组织等主体提供支持。不过,在2017年以前,这笔资金量的增长还相对缓慢。2013年至2016年,中央财政的这笔专项资金从5亿元增长到12亿元;但在2017年,这笔资金投入迅速增长至30亿元,并在2020年达到45亿元。2013年至2020年,中央财政安排的支持农业生产社会化服务的资金累计达到190亿元,项目实施省份也达到29个(1)中央财政支持农业生产社会化服务加快推进小农户和现代农业发展有机衔接,https:∥www.gov.cn/xinwen/2020-09/17/content_5544114.htm。。在中央财政的大力支持下,各地农业社会化服务组织迅速增长。

以安徽省源江县为例,2018—2020年,源江县作为“农业生产托管服务”项目的试点区,开始了托管服务试点。该项目的补贴资金由上级分配,源江县每年得到的补贴是1 000万元。根据项目要求,60%的补贴应发放给提供全程机械化服务的组织。同时,农业生产托管服务小农户的比例不低于项目实施面积总数的60%,或分配给为小农户服务的托管服务补贴不低于补贴资金量的60%。县农业农村局统一组织招标,遴选服务主体,审查服务主体的资质。2018—2020年,源江县每年中标的服务组织有20～30家,平均每家服务组织的服务面积为5 000亩左右。

当地耕、种、防、收四个环节的作业费是330～350元/亩,农业农村局发放的平均补贴是100元/亩,其中给农户的补贴平均是60元/亩,给服务组织的补贴平均是40元/亩。由于加入土地托管服务可以获得农机作业服务费方面的补贴,对于农户而言,相当于每亩减少了60元成本,对于服务组织而言,相当于每亩增加了40元收益。因此,在项目实施区,小农户都愿意加入土地托管服务,农机服务组织可以依次连片作业,土地细碎化问题不再是小农户与农机服务组织对接的阻碍。由此可见,在政府的土地托管服务补贴激励下,小农户自发地组织了起来,愿意购买同一服务组织的同一类型服务。

在政府主导型社会化服务中,对小农户的组织主要是政府通过提供补贴来实现的。在这一模式下,小农户因受到降低生产成本的吸引而达成一致行动,可以看作一种低度的组织化。这种组织化的成本由政府来承担。不过,由于政府的补贴政策难以一直持续,一旦政府不再提供补贴,小农户很可能重回分散种植的状态,因此这种组织化具有暂时性。

(二)市场主导型社会化服务模式

市场主导型社会化服务是最常见的一种服务类型,参与主体通常是农资企业、农机作业服务组织或农产品加工、仓储类企业。这些主体之所以愿意参与社会化服务,主要是希望通过提供服务来巩固或拓展其主营业务。但对这些服务主体而言,与数量众多的小农户打交道会降低他们的服务效率。为了降低交易成本,一些社会化服务主体也开始探索出路,市场化服务组织采取的策略主要有两类。

第一,由社会化服务主体帮助小农户规划种植品种,使小农户与周边的种植大户选择的品种保持一致,以降低服务成本。由于市场上的种子品类繁多,不同品种的种子生长周期不同,因此播种时间也有差异。在缺乏规划的情况下,很可能出现相邻地块的农作物生长时间不一致、成熟时间也不一致的情况,这会增加耕、种、防、收等各环节的农机作业成本。如果能对农作物的品种进行一定的规划,使同一区域的品种生长周期保持一致,可以大大提高农机作业的效率。在源江县,帮助小农户规划种植品种的做法已经在一些水稻育秧工厂开始实践,只要能统一品种,后面各个环节的农机作业就基本可以保持同步。

源江县的吴先生在2013年成立了一家农机合作社,并在2014年建立了一个育秧工厂,开始提供育秧服务。到2023年,他的农机作业服务面积达到6 000亩左右,他为这6 000亩地提供全程农机作业服务。由于源江县的土地流转比例较高,在吴先生服务的6 000亩地的范围内,只有20%～30%是小农户。为了便于机械作业和降低育秧成本,吴先生的育秧工厂近年来开始帮小农户规划种植品种,使小农户种植的品种与周边的种植大户一致。吴先生的农机合作社为农户提供从育秧到收割的全程机械化服务,因此,帮助小农户规划品种,可以确保同一片区内农作物从播种到收割的时间都一致。这不仅可以提高育秧效率,也可以提高旋耕、插秧、收割等环节的机械作业效率,因为农机手就可以一次性地完成同一片区的作业任务,而不必因作物成熟时间不一致而再跑一次。这就可以解决小农户因土地细碎化、决策分散化而难以对接服务主体的问题。2020年,按吴先生的建议选择品种的小农户占该合作社服务的小农户数量的30%;这一比例不断扩大,2023年已接近70%。在当地,这被称为“大户带小户”。

从这个意义上说,育秧工厂承担了组织小农户的任务,通过将小农户组织起来,育秧工厂降低了自己的服务成本。不过,源江县的案例有一定的特殊之处。由于源江县处于大城市经济带辐射范围内,土地流转率高,农业生产的规模化经营程度也较高,因此小农户所占的比例很低。在这种情况下,育秧工厂组织小农户的成本并不高。不过,这种“大户带小农户”模式的结果往往是小农户逐渐退出农业生产。源江县一位乡镇农技站站长表示,“(在)大户带小农户(的模式下),常常是带着带着,小农户就退出了,把土地流转给大户了”。这是因为,在这种模式下,小农户在耕、种、防、收等各个环节都需要跟随大户的生产安排。种植大户由于经营面积较大,往往很难保证所有地块都在最佳时间完成各环节的作业。例如在灌溉方面,小农户只能等大户灌溉时才能灌溉(2)在水稻种植区,每块田由哪口水塘的水灌溉,是有历史传统的。因此,在土地流转时,当地默认的规则也是“塘随田走”:流转了土地的大户,被默认拥有使用对应水塘的权利。通常,大户会在灌溉季开始前,花钱把水塘的水灌满。这就使小农户只能跟随种植大户的灌溉安排。,从而容易错过最佳灌溉时间,导致产量下降。也就是说,如果在各个种植环节都需要跟随大户,小农户也就失去了精耕细作的管理优势。从这个意义上说,由市场化服务组织按“大户带小户”模式对小农户进行组织,产生了一种对小农户的隐性强制力。虽然从表面上看是小农户自主选择了退出农业生产,但本质上是这种组织方式的强制力使小农户不得不退出农业生产。

第二,社会化服务主体会通过土地流转,将部分小农户改造为规模经营主体,以此降低服务成本。在安治县,欧先生的服务公司同时提供农资销售和农机作业服务,他表示与分散的小农户打交道十分不方便。他提到,即便种植同一种作物,小农户之间也未必愿意合作。“各人有不同的思想,觉得合不合作都一样;一些农户有自己的(农资)货源渠道,(比如)亲戚、朋友开农资店。把小农户统一起来不容易。”为了解决与分散小农户打交道的问题,欧先生采取的策略是通过土地流转来重塑经营主体。该公司先从农户手中流转土地,然后将土地分成大块,以同等的土地流转费转包给他人种植。从该公司流转土地的种植户需要先付一半的土地流转费——425元/亩/年,同时必须购买该公司的农资和农机作业服务。在这种模式下,欧先生的公司实际上重塑了流转区域的种植主体,用少数新培育的规模经营主体替代了原来的众多小农户。这些新培育的规模经营主体主要是从小农户转型而来的。这一模式目前还处于探索阶段,已经开展了这种实践的面积有2 400多亩。欧先生强调,在这种模式下,虽然他的公司流转了土地,但仍然只是服务主体,不是土地经营主体。他称这种模式为“流转式托管”,在这种经营模式下,这家服务公司不需要承担农业种植风险,但可以从农资供应、农机作业服务中获取利润。

这种通过重塑农业经营主体来降低服务成本的方式,在很多地区都已经出现。在湘南,农资企业A公司也将流转来的土地分大片转包出去,并要求从A公司转包土地的规模经营主体购买该公司提供的农资,将粮食销售给该公司(陈义媛,2016)。这一案例发生在2012—2013年前后,尽管该公司并未将这种模式称作社会化服务,但本质上,该案例与上文欧先生的案例是一致的。在另一项研究中,鄂东一家农机合作社的案例也展示了同样的过程。楚老板将流转来的土地分片转包给当地的种植大户,并要求这些种植户购买他的农机作业服务,以此获取相对稳定的服务收益(陈义媛,2019)。

这种“流转式托管”,实际上通过土地转包的方式培育了一批新的经营主体,用以替代此前数量众多的小农户,通过减少服务对象的方式来降低交易成本。一方面,社会化服务组织通过先流转土地,再将土地转包给少数大户,减少服务对象的数量;另一方面,服务组织通过控制土地来确保服务对象从自己手中购买农资和服务。在这一模式下,社会化服务主体承担了组织小农户的成本,这一组织成本是通过服务收益来弥补的。在重塑了农业经营主体后,社会化服务组织的服务成本降低了,也就相当于其服务收益增加了,因此从服务组织的角度来说,这一模式是有效率的。然而,这种服务模式实际上回避了与小农户对接的问题。在这一模式中,对土地的控制是这套运营策略能实现的前提。尽管服务主体提供服务的成本降低了,但这种模式也将小农户排斥了出去。

由此可见,在推动小农户与服务主体对接方面,政府主导型社会化服务与市场主导型社会化服务虽然各有策略,但也都存在一些问题。政府主导型社会化服务模式高度依赖政府提供的补贴,一旦政府不再提供补贴,小农户就会回到分散化的状态,因此这种组织小农户的模式具有不可持续性。在市场主导型社会化服务模式下,服务组织对小农户的组织或整合,主要是出于降低交易成本、提高服务效率的考量,从而可能对小农户产生排斥。

二、村集体的农业社会化服务实践:“统分结合”的双层经营探索

无论是政府主导型社会化服务还是市场主导型社会化服务,小农户都是被动参与者,在两类服务模式中,小农户都未真正被组织起来,甚至可能遭到排斥。如果从农业社会化服务的本义出发,而不拘泥于土地托管、农机作业服务、技术服务等具体形式,可以看到,在农业农村部2021年发布的《关于加快发展农业社会化服务的指导意见》中,农业社会化服务是指“将先进适用的品种、技术、装备和组织形式等现代生产要素有效导入小农户生产,帮助小农户解决一家一户干不了、干不好、干起来不划算的事”。从这一定义出发,提供农业社会化服务的主体就不限于市场化服务组织。村集体经济组织也可以通过发挥统筹作用,将先进的品种、技术、装备等导入小农户生产中。

本部分以安治县特色产业——大棚蜜瓜——的发展为例,讨论村集体经济组织如何通过将新品种、技术、设备导入小农户生产,在保护小农户利益的基础上,推动了当地特色产业的发展。安治县华兴乡从2016年开始探索大棚蜜瓜的种植模式,到2022年,全乡蜜瓜种植面积达到5 000亩左右。该乡也是安治县蜜瓜种植的核心区,该县的蜜瓜产业是在当地村集体经济组织的直接推动下发展起来的。需要强调的是,尽管安治县近几年也出现了大规模种植蜜瓜的农户,但该县的蜜瓜产业最初是以小农户为主体发展起来的。安治县的蜜瓜产业发展充分体现了村集体经济组织在农业社会化服务中的独特作用,是“统分结合”双层经营的一种有意义的探索。村集体经济组织提供的服务主要包括两个方面。

(一)土地整合服务

种植户种植大棚蜜瓜需要建设南北朝向的大棚,但安治县农户的土地大多是东西走向,因此,要发展蜜瓜产业首先需要对细碎土地进行整合。如果让小农户与众多村民一一协商土地置换或土地流转,成本极高。在华兴乡,常见的做法是由村集体经济组织来协调土地流转,以此整合细碎土地,化解小农户在对接新技术、新设备时的障碍。

在华兴乡,发展蜜瓜产业的村庄都是由村“两委”首先将土地流转到村集体经济组织,愿意种植蜜瓜的农户再从村集体流转土地。华兴乡分管农业的副乡长说,在当地任何一个村庄,都有三分之一的农户愿意流转土地、三分之一的农户不愿意流转土地、三分之一的农户持中立态度。在这种情况下,尽管土地流转工作并不容易做,但村“两委”还是可以采取多种策略动员村民将土地流转给村集体经济组织。一是村“两委”干部上门给农户做思想工作,二是找所涉农户的亲朋好友去给他们做思想工作。这两种策略主要面向持中立态度的农户。比较难做工作的是明确表示不愿意流转土地的农户,这类农户之所以不愿意流转,主要是因为还想继续种植粮食作物。因此,村“两委”采取的第三种策略就是协助这类不愿意流转土地的农户与其他农户置换土地,使这类农户可以在另一片土地上继续种地,同时不影响成片的土地流转。到2022年8月,该乡河西村全村1 907亩土地已经流转了1 200亩左右,这些流转的土地中有90多亩是通过置换的方式流转过来的,涉及70多户农户。村“两委”在土地流转中所做的工作实际上是一种利益协调。该乡的一位村支书表示,因为要与多家农户一一协商,所以即便村“两委”去做土地流转工作也不容易,如果让农户自己去协调就更困难了。从这个意义上说,土地整合属于“一家一户办不好和不好办的事情”,村集体经济组织通过土地流转来实现土地整合,可以看作协助小农户进行土地流转的社会化服务。

在安治县的蜜瓜产业发展中,小农户并没有被排斥,愿意继续种植粮食作物的小农户仍可以继续种植粮食,愿意发展蜜瓜产业的小农户则有机会转向蜜瓜种植。村集体经济组织并没有在流转土地后引入规模经营主体来发展蜜瓜产业。以河西村为例,自2016年开始,村集体每年都统计农户的种植意愿,并据此流转土地。该村于支书说,如果让农户自己去流转土地,大棚会建得比较分散,也不好经营,因此土地流转是由村集体在统计用地需求基础上统一实施的。2016年到2022年,全村共建了170多座大棚,占地300亩,共有27户农户种植大棚蜜瓜。其中,规模最小的种植面积大约2～3亩,建有2座大棚,这样的农户大约有11户,他们大多是60多岁的农户。种植面积最大的一户农户种了100多亩大棚蜜瓜,建了70多座大棚。大多数种植户建了3～4座大棚。在这27户中,只有4户靠雇工种植,其余种植户主要靠夫妻两人的劳动投入。也就是说,当地的特色产业是以小农户为主导发展起来的。从蜜瓜产业的发展来看,村集体通过土地流转和土地整合,将新品种、新技术导入了小农户的生产中,这也是社会化服务的内在含义,这种社会化服务对小农户具有保护性。

(二)农业生产中的统筹服务

在安治县发展大棚蜜瓜产业的过程中,村集体经济组织充分发挥了“统分结合”的优势和灵活性,在“宜统则统、宜分则分”的原则下,为小农户提供了多项统筹服务。这些服务包括统一规划大棚建设、帮助村民统一申请贷款、统一购买建棚材料、统一组织劳务队来进行大棚建设、统一购买技术服务等。需要强调的是,这些统筹服务都是一家一户的小农户“不好办或办不好”的事情。集体的统筹服务使小农户可以低成本、高效率地对接新技术、新设备和大市场。同时,集体的统筹服务也是有边界的,凡是小农户自己可以做好的工作,一律由小农户自己完成。在蜜瓜的种植管理上,村集体并不介入。正是在统分结合的原则下,安治县的特色产业得以稳步发展。这种特色产业也是在最大限度保护小农户的基础上发展的。在大棚蜜瓜的生产中,村集体经济组织的统筹服务包括以下四个方面。

1.统一规划大棚建设

安治县原本是粮食种植区,蜜瓜产业是在2016年以后才逐步发展起来的。作为新兴产业,大棚蜜瓜的未来如何有一定的不确定性,因此并不是所有农户都有投资建棚的意愿。在这种情况下,要保护不同农户的利益,在发展蜜瓜产业时就不仅要解决土地细碎化的问题,还要解决土地规划的问题,使愿意种植蜜瓜的农户有地建棚,也让不愿意种植蜜瓜的农户可以继续种植粮食作物。于是,各村在发展蜜瓜产业时,都采取了先报名、再流转土地的方式。

以河西村为例,该村自2016年开始,村集体经济组织每年都统计农户的种植意愿,并据此流转土地。2016年,全村一共有5户农户报名建棚,共需要15亩土地。村集体经济组织帮助这5户流转了土地,这些农户共建了11座大棚。2017年,地方政府为了发展特色产业,为建棚户提供了6 000元/亩的建棚补贴,以先建后补的方式发放。受这一政策的吸引,加上2016年蜜瓜种植的收益不菲,2017年该村又有14户农户申请建棚,共需要150余亩土地。村集体再次帮助这批农户流转了土地,农户自建了70多座大棚。此后,每年有意愿建棚的村民都会先向村集体经济组织报名,再由后者统一规划、统一流转土地。如果无人报名,则不启动这一工作。其他村的做法与河西村一样。因此,安治县蜜瓜产业的发展是受市场调控的,而不是因行政力量干预而发展,小农户在这一特色产业的发展中居于主导地位。

2.帮助村民统一贷款

安治县最早开始种植大棚蜜瓜的是方家村,该村的刘支书提到,2016年他和几个村干部试种蜜瓜成功后,很多农户也有意愿种植,但当时面临的最大难题是资金(3)安治县政府为农户提供6 000元/亩建棚补贴的政策是从2017年开始的,而方家村是从2016年开始发展蜜瓜种植的,也是全县最早种植大棚蜜瓜的村庄,因此未能享受到补贴政策。。由于建设大棚的费用大约是1.2万～1.5万元/座,建成以后,在种植环节也需要很多投入,很多小农户没有足够的资金来投入大棚建设。为此,方家村在2016年9月以村集体经济组织的名义,帮助村民从当地的农村商业银行贷款,贷款利息是3.625厘,总贷款金额为100万元。村集体经济组织并没有以统一投资建棚的方式来使用这笔贷款,而是将贷款贷给了有意愿发展大棚蜜瓜的农户。报名建棚的农户共有18户,村集体为每户建棚户每座大棚提供了7 000元贷款,农户再自付约7 000元就可以建成一座大棚,大大缓解了农户的资金压力。

由于村集体经济组织给农户提供了贷款,为了收回贷款,在第一年蜜瓜上市时,村集体经济组织做了统一的蜜瓜收购安排。在收购蜜瓜时,村集体会在扣除每座大棚7 000元贷款及相应的贷款利息后,将剩余的蜜瓜款结算给农户。在方家村的18户蜜瓜种植农户中,只有一户因为尚未掌握种植技术,未能在当年还清贷款,两三万元贷款拖欠到2022年3月才还清。但这一风险在村集体经济组织可以承受的范围内,村集体经济组织帮这位农户垫付了这笔费用,在2017年9月按时偿还了100万元贷款。村集体经济组织帮助村民贷款,不仅解决了农户发展特色产业的资金问题,也因为统一贷款而降低了贷款利息,降低了农户的资金使用成本。尽管村集体经济组织承担了一定的风险,但在村庄社会中,村干部与村民之间彼此熟悉,因此风险总体是可控的。同时,由于村集体为村民提供的贷款只占村民建棚成本的一半,有意愿建设大棚的村民自己需要投入一半资金,也就是说,村集体经济组织并没有完全代替村民来进行大棚建设,村民的积极性被调动起来,这也体现了“统分结合”原则。

3.统一购买建棚材料、统一进行大棚建设

在发展蜜瓜产业之初,为了尽可能降低成本,方家村的集体经济组织应小农户的要求,统一购买了建棚材料,并统一组织劳务队来建棚。与农户单独购买相比,集体统一购买材料时有更高的议价权,比农户单独购买要便宜。在大棚建设方面,村集体统一聘请了技术员,指导村民建棚,但在具体施工方面,村集体组织了本村的劳务队来施工。这一方面给本村村民提供了打工的机会;另一方面,由于村民之间彼此熟悉,建棚时甚少出现偷工减料的情况,保证了大棚的质量。

4.统一购买技术服务

由于蜜瓜产业是安治县的新兴产业,在最初种植蜜瓜的一两年,很多农户都需要技术指导。但一家一户的小农户很难自行联系技术员提供长期的技术服务,因此当地比较常见的做法是由村集体经济组织出面邀请技术员,并组织农户按种植面积分摊技术服务费。以方家村为例,该村的蜜瓜种植技术是由山东省寿光市的技术员和北京市农科院的专家指导的。技术人员按每座大棚45元/季的价格收取服务费,寿光的技术员在当地一共服务了3个月,农科院的专家服务了2个月。河西村也在2016年、2017年从山东省寿光市聘请了技术员,并按每座大棚100元/季(4)河西村的技术服务收费之所以高于方家村,主要是因为河西村的技术员是驻村服务,方家村的技术员没有驻村,只在服务期间到安治县提供数次技术指导。的价格向技术员支付技术服务费。在这两年中,技术员一直住在村里。由于一家一户的小农户很难独自聘请技术员,因此村集体经济组织统一购买技术服务,也是该组织提供的一种统筹服务。

可以看到,村集体经济组织提供的统筹服务面向的都是一家一户不好办或办不好的事情,这种统筹服务降低了小农户进入设施农业的门槛。例如,仅靠小农户自身难以解决的土地细碎化问题、对接技术服务问题,甚至资金问题等,村集体经济组织都可以通过提供统筹服务来化解。这种经营形态既降低了小农户的经营难度,使小农户可以低成本地对接先进技术、设备,也充分调动了小农户的积极性,让小农户成为农业现代化的主体。同时,村集体经济的“统”也没有“一统到底”,在大棚建成以后,农户仍然是分散经营的。由此形成了宜统则统、宜分则分的经营形态,这种“统”与“分”有机协调的经营形态具有高度的灵活性。

三、“集体统筹型”农业社会化服务的特征与小农户的组织化问题

从上文的讨论来看,政府和市场化服务组织都在探索将小农户组织起来的策略。政府虽然通过提供补贴,以降低生产成本的方式吸引小农户参与土地托管,从而将小农户暂时性地组织起来;但一旦政府停止提供补贴,小农户将回到原初的分散经营形态。这意味着,如果仅由政府来承担小农户的组织成本,小农户的组织化程度可能会处于较低的水平,难以建立内在的组织机制。市场化服务组织虽然可以用服务收益弥补对小农户的组织成本,但在农业社会化服务市场的竞争日益激烈的情况下,市场化服务组织首要的考虑是降低服务成本。在利润最大化驱动下,市场化服务组织对小农户的组织主要是策略性的,小农户在被组织的过程中总体上处于被动地位,甚至可能被排斥。安治县的案例为我们提供了讨论小农户组织化问题的另一种思路,即考察村集体经济组织在小农户组织化中的特殊作用。

本文将由村集体经济组织提供的,将先进适用的品种、技术、装备和组织形式等现代生产要素导入小农户生产的农业生产统筹服务,称为“集体统筹型”农业社会化服务。“集体统筹型”社会化服务最突出的特征在于,提供服务的过程就是组织小农户的过程。这一类型的社会化服务与政府主导型和市场主导型社会化服务有多个层面的差异,这些差异在很大程度上与村集体经济组织的特殊性有关。本部分将从村集体经济组织本身的特殊性出发,讨论这种特殊的农业社会化服务主体对小农户的组织方式和组织成本,试图回应农业社会化服务中的小农户组织化问题。

(一)“权责均衡”原则下的农业社会化服务

有关村集体经济组织的性质问题,根据《中华人民共和国民法总则》的规定,对于未设立村集体经济组织的村庄,村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定,村委会的职能之一就是管理集体所有的土地和其他财产。农村集体经济组织也承担着经营、管理集体财产的职能,且二者的职能在一定程度上重合。因此,尽管近年来学界关于“政经合一”和“政经分离”有不同看法,但研究者大体认同二者当前是没有完全分离的(罗猛,2005;徐增阳,杨翠萍,2010;仝志辉,2018)。这意味着,在全国大部分地区,农村集体经济组织与村委会同构,二者在职能上有一定的重合,因此村集体经济组织具有“政经合一”的特征。在2021年发布的《中华人民共和国市场主体登记管理条例》中,专业公司、合作社等都被界定为“市场主体”,村集体经济组织则不在其列。

正因为村集体经济组织具有“政经合一”的特征,在提供社会化服务时,该组织有两项特殊资源可以利用:一是,土地集体所有权所赋予的经济资源,也就是土地资源;二是,以村民自治制度为代表的政治资源。村集体经济组织的统筹服务一方面表现为对土地的统筹经营,这种统筹经营是该组织践行土地集体所有权的一种形式,对土地的统筹经营使该组织可以通过对土地的整合来实现对小农户的组织;另一方面表现为借助村民自治资源来推动对小农户的组织。例如,在土地流转过程中,当遇到决策分歧时,村干部可以在村民自治原则下,通过民主协商,形成民主集中制表决。这有助于化解小农户组织化过程中的障碍。从安治县的大棚蜜瓜产业发展来看,一家一户的小农户难以解决的土地细碎化、贷款、购买技术服务等问题,都是在村集体经济组织提供统筹服务的基础上解决的。

从这个意义上说,村集体经济组织并不是完全的市场主体,因此集体统筹型社会化服务与市场化社会化服务的一个显著差别在于,前者不以商品交换和利润最大化为原则,而以权责均衡为原则。以农业机械化服务为代表的市场化服务遵循的是商品交换原则,服务主体提供的服务是一种商品,小农户支付现金购买这一商品。市场化服务主体与小农户都以市场主体的身份进行交易,前者通过提供服务来获得利润。尽管很多村集体经济组织也试图通过提供社会化服务来壮大集体经济收入(孙新华等,2021;周娟,2021),但他们并不以经济利益最大化为唯一目标。

按照宪法规定,农村实行“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”,村集体有发挥“统”筹作用的责任;但在二轮土地延包后,村集体不再能调整土地,在农业税费取消后,村集体也不能再向农户收取费用,从而形成了村集体只有责任、义务,没有对应的权利的问题。这使村社集体无法与集体成员之间建立起双向的权责均衡关系,也丧失了借权责均衡原则将集体成员组织起来的条件,并造成了“双层经营”的困境(贺雪峰,2019)。在实施家庭联产承包责任制后的相当长的一段时间内,村集体承担了为小农户提供公共品的责任。不过,在近年来的改革中,村集体的权利被不断弱化,村集体的权利和责任不匹配,导致很多村集体既无能力,也无动力来持续地为小农户提供公共服务。不过,由于村集体经济组织已经被作为农业社会化服务的主体之一,此前由村集体承担的统筹功能,可以借此转化为由村集体经济组织提供的统筹型社会化服务。村集体经济组织可以在此过程中,以提供有偿服务的形式,重建与小农户的双向权责均衡关系。

从安治县的案例来看,通过土地流转和整合,在发展大棚蜜瓜种植的区域内,村集体经济组织重建了双向的权责均衡关系:村集体经济组织有提供统筹服务的责任,也有收取服务费用的权利;蜜瓜种植户有享受服务的权利,但也要承担向村集体经济组织支付服务费用的责任。在安治县发展了特色产业的各个村庄,蜜瓜种植户需要向村集体经济组织支付50～100元/亩的“管理费”(或者应该称为“服务费”,各村的收费标准略有差异)。这笔服务费是村集体经济收入的主要来源之一。只有在这种双向的权责均衡之下,村集体经济组织提供的统筹服务才具有可持续性,村集体才可以通过提供统筹型社会化服务,例如土地整合、统一规划大棚建设、统一对接技术服务等,将小农户组织起来。安治县的案例还反映出,在统筹型社会化服务中,服务主体与小农户之间不完全是商品交换关系,服务主体提供的服务也常常具有一部分公共品性质。这是因为,村集体经济组织与村民之间并不只有经济关联,也具有政治关联。这决定了当村集体经济组织成为社会化服务主体时,追求的不只是经济利益,更包含了共同体内部的秩序均衡等治理诉求,从而作为集体组织成员的小农户可以得到一定的保护。实际上,权责均衡原则指向的正是对小农户的组织成本问题。正如安治县的案例所呈现的,村集体经济组织可以收取一定的服务费用,作为村集体经济收入的来源,同时这笔费用可以在一定程度上弥补其组织小农户的成本。

(二)村集体经济组织的“半体制性”特征与小农户的组织成本

村集体经济组织的“政经合一”属性也使该组织具有一定的“体制性”特征。由于村集体经济组织与村委会同构,因此与行政体制有千丝万缕的联系,也会受到自上而下的行政动员的影响。同时,村集体经济组织只具有部分的体制性特征,因为它毕竟不完全等同于基层治理组织。作为一种经济组织,它的主要职能是管理集体资产,发展集体经济。在这个意义上,本研究将村集体经济组织看作一种具有“半体制性”特征的特殊经济组织。

之所以强调其“半体制性”特征,是因为自上而下的行政动员和激励也是化解小农户组织成本的重要因素。安治县村“两委”干部所提供的各类统筹服务,并不是在行政压力之下进行的,而是受到了行政体系内部的激励。这种激励既有组织层面的激励,也有个人层面的激励。

组织层面的激励主要围绕壮大集体经济而制定。在“产业振兴”的号召下,为了激励村“两委”积极推动产业发展,安治县制定了以“五星支部”创建为中心的一系列激励措施。“五星”主要指“产业兴旺星、文明幸福星、平安法治星、生态宜居星、支部过硬星”,要参评“五星支部”,集体经济收入达到一定数额是基本条件,因此各村支书都有很强的动力去推动集体经济发展。由于安治县是一个以农业生产为主的县区,并无发展集体经济的特殊资源,因此各村主要通过提供农业社会化服务来获取集体经济收益。此外,村集体经济收入的增长也弥补了村集体经济组织对小农户的组织成本。

个人层面的激励主要是对村干部的激励。如何让村干部——他们常与村集体经济组织的负责人交叉任职——有动力为小农户提供农业生产的统筹服务,在已有研究中还少有讨论。要组织小农户与农业社会化服务主体对接,村“两委”干部具有独特的优势,他们在日常生活中与小农户有诸多的交往机会,也与小农户彼此熟悉。不过,在土地细碎化的背景下,村干部对小农户的组织也不容易。例如,在山东省供销社推动的土地托管实践中,村干部的参与就主要是因为来自上级的行政压力(陈义媛,2017),这种模式下,村干部的动力不具有可持续性。安治县为了发展农村集体经济,也探索了一些激励措施,使村干部在承担统筹工作的责任时,也在个人收入、政治晋升方面享有一定的权利。

一是工资激励。按照县里的激励政策,如果某村的集体经济收入达到50万元以上,可以创“产业兴旺星”,这是创“五星支部”的基本条件。“五星支部”的所有村干部可以在河南省政府核定的基本工资基础上上调20%,县财政还会按照每颗星500元/月的补贴给村干部奖励。以获得了“五星支部”称号的方家村为例,村主职干部的工资可以达到4 084元/月,其余村干部的工资也都相应地上调了;而未获得星级支部称号的村庄,村主职干部的工资是1 320元/月。二是个人晋升激励,这主要是对村支书,也就是村集体经济组织负责人的激励。2021年,安治县出台了一项新的政策,获得“明星支书”称号的村支书可以考事业编,并在2022年举办了第一次考试,2022年一共有6名村支书考上了事业编。这些对村干部个人的激励都与村集体经济组织的“半体制性”特征相关,正是因为这种经济组织与行政体系有密切关联,使得自上而下的行政动员也可以发挥对集体经济组织负责人的激励作用。

安治县的案例为我们思考小农户的组织成本问题提供了参考。一方面,从“组织”层面来说,村集体经济组织通过建立权利与责任的均衡来解决组织成本问题。村集体经济组织既有为小农户提供统筹服务的责任,也有向小农户收取服务费用的权利。与此同时,小农户有享受村集体服务的权利,也有义务向村集体支付服务费。村集体经济组织不是在行政指令下义务提供统筹服务,小农户也不是被动等待服务的主体。不同于市场化服务组织,村集体收取服务费用的目的不是利润最大化,而是建立起双向的权责均衡关系。这种双向的权责均衡关系,使村集体与小农户之间建立起有机的利益联结,从而使村集体对小农户的组织和动员成为可能。另一方面,从村干部个人层面来说,由于村集体经济组织的“半体制性”特征,来自行政体系的工资激励和个人政治晋升激励,让村干部有动力持续参与。从这个意义上说,村集体经济组织对小农户的组织成本在一定程度上化解在了行政动员体系中,这一组织成本并不完全由小农户承担——小农户支付的服务费用是有限的,而是由行政体系分担了一部分。

四、结论与讨论

在未来相当长一段时期内,小农户仍会占中国农业经营者的大多数,因此,中国农业的现代化在很大程度上取决于小农户的现代化。中央高度重视农业社会化服务的发展,初衷就是推动小农户与现代农业的有机衔接。不过,土地细碎化和小农经营的分散化,成为小农户与现代农业对接的制约因素。如果能将小农户组织起来,那么将先进技术、品种、设备、组织导入小农户的效率将大大提高。问题在于,将小农户组织起来的成本由谁承担,如何承担?本文通过对比政府主导型、市场主导型和村集体主导型社会化服务模式,讨论了小农户如何被组织起来以及组织成本由谁承担的问题。

在由政府主导的社会化服务模式中,小农户因受到政府补贴的吸引而在一定范围内达成了一致行动,形成了一定程度的组织化,不过这种组织化具有暂时性。在市场化服务组织主导的社会化服务模式中,小农户或被整合到规模经营主体的种植模式中,或被服务组织重塑,导致大部分小农户被少数规模经营主体所替代。在这两种服务模式中,小农户都是被动的参与者,并未真正形成组织化。

在社会化服务中,村集体经济组织的特殊性在于,它提供服务的过程就是对小农户的组织化过程。从安治县的特色农业发展来看,村集体经济组织可以在土地整合的基础上对小农户进行组织,并通过统一规划大棚建设、统一贷款、统一对接技术服务等方式,在统分结合的原则下,推动以小农户为主体的特色产业发展,将先进技术、设备、品种导入小农户生产。本研究将这种社会化服务称为“集体统筹型”社会化服务。

从安治县特色产业发展的角度来考察小农户组织成本的问题,可以看到,村集体经济组织主要通过维持权利与责任的均衡来解决组织成本问题。不同于市场化服务组织,村集体收取服务费用的目的不是利润最大化,而是建立起双向的权责均衡关系。村集体经济组织有为小农户提供统筹服务的责任,也有向小农户收取服务费用的权利;小农户有享受村集体服务的权利,也有向村集体支付服务费的义务。这种双向的权责均衡关系,使村集体与小农户之间建立起有机的利益联结,从而使村集体能够组织和动员小农户。此外,由于村集体经济组织的“半体制性”特征,来自行政体系的工资激励和个人政治晋升激励,让村干部个人有动力参与社会化服务。在这一模式下,对小农户的组织成本部分地化解在了行政体系中。

从这个意义上说,村集体经济组织通过参与农业社会化服务,可以重建与小农户之间的利益联结,在双向的权利义务均衡基础上,探索统分结合的双层经营实践。这一实践的主要特征是以小农户为主体,小农户是主动的参与者,而不是被动被卷入。