经营性扶贫资产管理的现实挑战与解决路径

殷浩栋

巩固拓展脱贫攻坚成果是“十四五”期间“三农”工作的重点任务,而增加脱贫人口收入是巩固拓展脱贫攻坚成果的根本要求。作为财产性收入的主要来源,经营性扶贫资产不仅在脱贫攻坚期间促进了贫困户增收,而且已成为过渡期稳定脱贫人口收入的重要途径。经营性扶贫资产大多与产业相关,事关脱贫地区乡村产业发展,既是脱贫地区推进乡村产业振兴的重要支撑,也是农村集体资产的主要组成部分。因此,管好用好经营性扶贫资产,已成为脱贫地区巩固拓展脱贫攻坚成果的重要工作。

由于经营性扶贫资产量多面广、项目构成复杂,加上监管机制不健全等原因,导致经营性扶贫资产的经营管理容易陷入困境。近年来,经营性扶贫资产司法诉讼案件不断增加,反映了扶贫资产项目失败、权益纠纷等问题频发的严峻现实,也为剖析经营性扶贫资产运营管理机制提供了新视角。以中国裁判文书网(1)中国裁判文书网汇集了各级法院的生效裁判文书,覆盖刑事、民事、行政、赔偿、执行等不同案件类型,以及二审、再审、申请再审等不同审判程序的文书。经营性扶贫资产司法诉讼案件是以“扶贫”“资金”“入股”“分红”为关键词进行搜索而得,共获得相关文书3 413份(截至2023年12月31日)。上有关经营性扶贫资产的司法裁判文书为切入点,通过文本分析从整体层面剖析经营性扶贫资产隐含的经营风险和法律合规性问题,这为揭示乡村产业和农村集体经济项目经营失败的原因提供了新视角,还弥补了现有研究大多聚焦于个案剖析、缺少整体性分析的缺陷。基于此,对经营性扶贫资产的经营管理制度进行系统性分析和建构,以期为促进经营性扶贫资产稳定经营、推进乡村产业振兴提供有益的政策借鉴,这也是本文研究创新之处。

一、文献评述

经营性扶贫资产主要是具有经营性质的产业就业类项目固定资产及权益性资产等,既包括产业扶贫所形成的生产基地和配套设施,也包括扶贫车间、光伏电站、商铺等,以及资产收益扶贫项目形成的股权、债权等权益性资产(叶兴庆等, 2021)。经营性扶贫资产起源于资产收益扶贫,在2020年之前,相关研究大多聚焦于资产收益扶贫的内涵、运作方式、实践困境、效果评价等方面。在内涵界定方面,学者认为资产收益扶贫是资产建设理论在我国的初次实践,通过将各类资金、资源、资产或农户权益股权化,由经济实体进行市场化运作,使贫困村与贫困农户按照股份或特定比例获得分红收益(施海波等, 2020;汪三贵,梁晓敏, 2017;李卓,左停, 2018)。在实践效果方面,学者利用多地案例分析了资产收益扶贫的增收效果和运作模式,有四川和重庆的资产收益扶贫试点(汪三贵,梁晓敏, 2017;戴旭宏, 2016),“三变”改革(程蹊, 2019;檀学文, 2017),东部扶贫改革试验区(李卓,左停, 2018)等地方的案例。在作用机制方面,资产收益扶贫能够拓展扶贫项目受益主体和产业类型,有助于解决多主体产业组织中的信任困境并形成有效的合作机制(张延龙, 2019),从而优化贫困地区的资源配置(戴旭宏, 2016),拓宽农户和村集体的增收渠道(汪三贵,梁晓敏, 2017),增强农村社区农户的政治参与(李卓,左停, 2018)。在问题和风险方面,学者认为资产收益扶贫的理论支撑不够,产权和资源边界不清(杨青贵, 2018),存在股权设置的法律风险(赖作莲, 2018),资产回报普遍较低且持续性不足(汪三贵,梁晓敏, 2017),风险防范机制和动态管理机制尚不健全等(李卓,左停, 2018)。诸如此类研究深入探讨了资产收益扶贫的理论和实践,为后续的扶贫资产研究奠定了理论基础。

从2020年开始,关于扶贫资产的研究逐渐增多,大体可以分为三个方面。一是论述扶贫资产管理的重要意义和价值。学者普遍认为加强扶贫资产管理是巩固拓展脱贫攻坚成果的必要支撑,也是落实“有效衔接”长效机制的纽带之一,有助于实现政策衔接的稳定性及连续性。在过渡期,管好用好扶贫资产成为防返贫帮扶的重要抓手,能较好解决一些长期发展难题(蒋和胜等, 2020;任金政,李书奎, 2022;陈红花等, 2020)。对脱贫人口而言,扶贫资产管理能够通过完善产业发展带动机制、提供就业岗位、分红等途径,促进脱贫人口收入增长(林万龙,孙颖, 2020),而且对一般脱贫家庭的增收效果最为显著(李书奎等, 2023)。甚至在未来一段时期内,扶贫资产仍是解决低收入群体增收问题的有效抓手(叶兴庆等, 2021)。对脱贫村而言,经营性扶贫资产是村集体资产的主要组成部分,资产经营的收益也成为村集体收入的重要来源(白永秀,陈煦, 2022;徐志仓,汪启慧, 2023)。对脱贫地区而言,加强扶贫资产管理既是提高脱贫地区造血能力的物质基础,也是产业兴旺和县域经济发展的制度基础。一方面能够构建长效机制,持续发挥产业项目效用,形成可持续的产业发展体系,进而助力产业振兴的实现(任金政,李书奎, 2022);另一方面能够延伸产业发展链条,促进县域经济的健康发展,构建脱贫家庭与县域经济之间的良性互动格局(高静等, 2020)。

二是分析扶贫资产管理的现实困境和挑战。首先,已有研究大多关注到了扶贫资产的权能缺陷问题,主要是产权界定不清。一方面,扶贫项目资金来源复杂,资产属性不明确,政策文件并未明确约定这些资金属于股金还是财政有偿资金,导致入股经营主体的收益分红资产属性模糊(林万龙,孙颖, 2020),资产的产权界定存在较大难度(叶兴庆等, 2021);另一方面,相关主体的权责不对等,所有权存在“错位”与“虚化”,容易产生产权归属泛化情况(杜志雄,崔超, 2022)。在政府全权管理下,村社集体组织缺失了收益权的控制(徐志仓,汪启慧, 2023)。村集体即便享有扶贫资产的所有权,也无法自行决定资产的使用与收益分配(杜志雄,崔超, 2022)。如在一些地区的村级光伏扶贫项目中,贫困村村集体既不参与电站的建设,也不参与电站的管护、运维和收益分配(林万龙,孙颖, 2020)。其次,运营管理制度不健全也是相关研究的重点。扶贫资金项目的运营管理普遍面临缺乏专业管理人才、资产设备设施的后期维护不足等问题(叶兴庆等, 2021)。各地管理实践的短期行为比较明显,缺乏扶贫资产管理的自循环、良性发展的长效机制(任金政,李书奎, 2022)。清产核资面临较多问题,没有合适的参考标准和评估力量,大部分扶贫项目资产只是在名义上按照原始投入进行了登记,并未开展折旧、重新估值等行动,所以实际的扶贫资产价值与登记情况存在偏差(檀学文, 2023;叶兴庆等, 2021)。最后,扶贫资产缺失长效的收益分享机制。现行实践强调通过“保底分红”等方式倾斜保护贫困群体的分红收益,影响到其他出资方的参与积极性(杨青贵, 2020)。一些地方的分红比例过高,给经营主体造成较大的经营负担,部分经营主体并不愿意接受扶贫资金入股(叶兴庆等, 2021)。贫困户也面临随时失去扶贫资产收益权的风险(杜志雄,崔超, 2022)。

三是探讨扶贫资产管理的优化策略和路径。相关研究的政策建议集中于优化经营管理制度体系,在产权界定、运营管理、收益分配、资产处置等方面进行明确规定。首先,要因地制宜开展经营性资产的所有权界定,探索扶贫资产大数据管理和应用,逐一登记资产来源、所有权主体、经营主体、收益分配等信息,实施日常运营过程中平台化预警监测,及时为各决策部门提供决策依据(任金政,李书奎, 2022;叶兴庆等, 2021)。其次,设置严格的经营主体平台筛选标准,明确扶贫资金的进入与退出标准,选择经济实力较强且诚信守约的新型农业经营主体,作为扶贫资产项目实施主体,对不符合标准的经营主体,及时退出入股合作(白永秀,陈煦, 2022;杜志雄,崔超, 2022;周春光, 2021)。再次,完善经营性扶贫资产的运营管护制度,明确县乡村的管理职责,加强政府监管与社会公众监督,通过派驻、定期提供经营成果等方式参与日常运营管理,建立多层级管护模式,落实各类资产的管护责任(任金政,李书奎, 2022;叶兴庆等, 2021),适时开展绩效评价,通过考评机制提升资源配置效率和扶贫资产管理绩效(白永秀,陈煦, 2022)。最后,优化扶贫资产收益的分配机制,建立受益群体动态调整机制,明确扶贫资产的收益权主体和收益权变更的标准(杜志雄,崔超, 2022),根据需要及时调整受益对象,把握好村集体成员普惠受益与低收入人口帮扶之间的平衡(檀学文, 2023;叶兴庆等, 2021)。

现有研究对扶贫资产的理论内涵与实践情况进行了诸多探讨,为全面分析经营性扶贫资产的经营管理制度和现实困境奠定了研究基础,但仍存在一些不足。其一,已有研究大多基于定性视角或个案分析,理论层面的分析较多,对全国整体层面所存在的实践风险和挑战缺乏系统研究,从而无法反映扶贫资产管理困境的影响程度。其二,已有研究对产业发展和项目监管的经济行为探讨比较多,对行为背后的制度逻辑和法律逻辑分析较少。其三,资产的保全和运营需要法律提供保障,已有研究探讨了扶贫资产产权不明晰的法律风险,但对这些法律风险所能造成的不利后果缺乏深度分析。综上所述,本文的贡献在于,从司法裁判文书的角度系统分析经营性扶贫资产所发生的各类问题,为扶贫资产管理的研究提供新视角,弥补已有研究的不足;通过司法诉讼案件真实地揭示扶贫资产面临的经营风险和法律风险,特别是经营性扶贫资产的运营短板和制度缺陷等共性问题,为完善资产运营管理机制和保障制度提供明确方向和现实佐证。

二、经营性扶贫资产的运营与司法诉讼情况

经营性扶贫资产体量较大,涉及的脱贫人口和经营主体比较多,管理难度大,相关利益主体之间出现纠纷也较多。当双方协商失效的情况下,司法诉讼成为权益保障的最后防线。近年来,持续增长的经营性扶贫资产司法诉讼案件,反映了实践中存在的问题愈发严重,亟待梳理问题根源,寻求妥善的解决途径。

(一)经营性扶贫资产资金量大且涉及面广

脱贫攻坚期间,全国投入财政专项扶贫资金1.6万亿元,加上其他渠道的资金,共形成扶贫项目资产2.77万亿元,其中经营性扶贫资产达到9 033亿元。经营性扶贫资产已成为中西部地区农村集体资产的主要组成部分。根据2020年农村集体资产清查数据,全国农村集体账面资产6.5万亿元,其中经营性资产3.1万亿元,占比47.7%;中部和西部地区的农村集体资产合计约2.29万亿元,其中经营性资产占比近50%。由于各类专项扶贫资金主要划拨给中西部地区,从而经营性扶贫资产主要在中西部地区,脱贫村的经营性资产大多是脱贫攻坚期间形成的扶贫资产。

经营性扶贫资产收益已成为贫困村集体经济收入和贫困户增收的重要来源。从地方实践来看,资金或资产大多以入股的形式,交由经营主体或平台公司运营,被入股的经营主体通常需要每年支付5%～12%的分红收益,享有收益的贫困村每年可获得数万到数十万元不等的分红收益,贫困户平均每户可获得240～5 000元不等的分红收益,受益群体累计超过了1 000万户。例如部分省份的集中式光伏扶贫项目,每年可为享有收益的贫困村提供几十万元的收益,一些脱贫县的贫困人口纯收入有近20%来自扶贫资产收益,部分贫困户每年的资产收益达到4 000元(叶兴庆等, 2021)。

(二)扶贫资产诉讼案件数量每年递增

资产收益扶贫模式于2015年开始试点,2017年开始大规模推广,随后几乎所有的贫困县都实施资产收益扶贫。资产收益扶贫合同实施期限一般为3～5年,第一批合同大多于2020年和2021年到期。与之对应,经营性扶贫资产的诉讼案件数量从2015年的26份增加至2020年的859份,每年几乎成倍增长,2021年同比增加36.0%。辖有脱贫县的22个省(区、市)共有案件3 055份,占总数的89.5%。西部地区的诉讼案件增长较快,当年案件占比从2015年的44.4%增长至2021年的80.1%。从西部某脱贫县的扶贫资产清查得知,全县2013年以来共形成935个经营性扶贫资产项目,资产原值3.86亿元。截至2022年6月30日,该县共有55个项目未按合同分红,23个项目合同已到期未退还本金,33个项目存在本金无法收回的风险,涉及资产总额1 000多万元,13个项目已开展司法维权。其他脱贫县情况基本与之类似,预计全国存在资产流失风险的经营性扶贫资产总额不少。

(三)诉讼缘由主要是经营主体拖欠分红和未退还本金

经营性扶贫资产涉及政府、村集体、经营主体、贫困户等主体。虽然相关管理制度规定所有权、经营权、收益权相分离,不同主体享有不同的权利,但为了确保扶贫资产保值增值并且让贫困户获得倾斜收益分配,扶贫资产项目基本由地方政府管理,特别是早期经营性扶贫资产项目的入股、收益分配及监督管理等均由政府全权主导。在项目试点推行阶段,没有明确资产的所有权归属,贫困人口只享有收益权,并没有直接和经营主体签订合同,以至于大部分经营性扶贫资产项目由村委会、乡镇政府、县扶贫办、国有平台公司等作为贫困人口的委托代理者,与经营主体签订入股合同。这种权属错位的管理机制成为经营性扶贫资产司法诉讼争议的主要来源。从案例类型来看,经营性扶贫资产案件以民事案件为主,所有案件中有82.2%是民事案件(2)民事案件的司法裁判文书经过整理、筛选后共计2 247份,文中对民事案件的数据分析均以此为基础。,16.1%属于刑事案件,1.7%属于执行和行政案件。2015—2021年,民事案件占当年案件总数比例从25.9%增加至96.2%。从案由来看,合同纠纷案件的比例较高,占民事案件总数的94.3%,还有2.9%的民事案件是物权纠纷以及与公司等有关的民事纠纷。从起诉原因来看,78.3%的合同纠纷是经营主体拖欠支付分红,70.0%是合同到期未退还入股本金。

三、扶贫资产管理面临的经营风险和法律风险

基于司法裁判文书的分析,可以发现经营性扶贫资产案件相似度比较高,集中反映了扶贫资产运营监管制度不健全、合同文本不够规范等问题。这些制度缺陷加大了项目经营风险和合同违约概率,从而引起司法诉讼案件增加。经营性扶贫资产隐含的经营风险和法律合规性问题,也是乡村产业发展和农村集体资产运营面临的共性问题。

(一)运营机制不健全带来较大经营风险

脱贫攻坚期间,贫困地区扶贫产业项目一般依托当地已有产业基础和资源禀赋,大部分发展种植和养殖类产业。在司法裁判文书中,违约的扶贫资产项目以农业项目为主,其中36.4%来自种植业,21.6%来自养殖业。农业行业收益不稳定,加上贫困地区资源禀赋较差,产业发展基础薄弱,农业项目抗风险能力不足,受市场波动、疫情等影响更明显,其间容易出现经营亏损,导致经营主体不能按期履约。此外,种植、养殖项目产生收益的周期较长,而扶贫资金入股约定的分红是从签订合同之日开始计算,一些项目还未产生收益,无法按时给付分红,这种分红机制给一些经营主体带来较大的负担。涉案项目中,81.0%的种植业项目存在拖欠分红或未退还本金,73.7%的养殖业项目存在同类问题。在部分案件中,扶贫资金刚入股到经营主体,就要按约定给付当年的分红,以至于发生司法纠纷时,有些经营主体不认可入股本金的总额。如(2021)豫民申××号案件的争议之一就是对本金的认定,原告A居委会以30万元扶贫引导资金和村发展集体经济资金入股被告B农业科技有限公司,2017年11月29日被告B农业科技有限公司收到30万元,并于2017年12月1日支付A居委会“分红款”4万元。该公司主张实际本金应为26万元,一审、二审均认定本金应为30万元,但再审申请判定时,河南省高等人民法院认为需充分考虑支付分红款的时间,对涉案本金进行准确认定,指令河南省洛阳市中级人民法院再审(3)文中所涉及的案件号以及当事人都进行了匿名化处理。。

经营性扶贫资产合同违约率高的另一主要原因是经营主体选择机制不健全。各地出台的关于资产收益扶贫的指导性文件均提出要选择好实施主体,如《安徽省资产收益扶贫实施办法(2019年)》提出资产收益扶贫的实施主体是治理结构完善、财务管理健全、经营状况良好、经济实力较强、乐于扶贫助困且诚信守约的企业、村集体经济组织、农民合作社等。这些对实施主体的原则性要求在实践中很难落实,一方面,这些非量化的评价标准难以对企业、农民合作社等经营主体进行横向比较和筛选;另一方面,贫困地区发展成熟的经营主体数量相对不多,严格符合高标准的经营主体则更少。在脱贫攻坚期间,为满足工作绩效和贫困户增收目标的考核要求,各地积极推进资产收益扶贫,只能在当地选择略有基础的经营主体,而真正满足制度完善、产权清晰、创收能力强等要求的农民合作社或企业较少,甚至有些地方选择刚组建且尚未形成稳定业务的合作社或是从未涉及农业产业的企业作为合作对象。例如四川省C县D养殖专业合作社(44宗被诉案件),接受投资入股时成立才6个月,两年之后就出现了拖欠分红的问题。还有部分经营主体在接受大额资金入股后,生产规模扩张太快造成经营不善。此外,由于入股的扶贫资金金额普遍较大,基层政府和其他委托代理者在选择实施主体时更偏好企业,导致企业接受入股的金额普遍比合作社高,违约被诉的比例也更高。从案件当事人来看,65.3%是企业,28.2%是合作社,其余少量案件的当事人为个体。合同到期后,企业面临的退还本金的压力比较大,有77.2%涉案企业因未退还本金被诉,高出涉案合作社16.9个百分点。

(二)帮扶和监管机制不健全造成管理不力

经营性扶贫资产项目存在配套帮扶措施不足。贫困地区产业基础较为薄弱,产业发展需要综合性配套扶持。作为一项公共政策,经营性扶贫资产项目形成于“超常规”的帮扶背景,应有总体的风险管理和帮扶机制来减少产业项目的发展门槛和障碍,而不是让经营主体独自承担。但在实践中,有些项目没有经过充分评估研判而仓促实施,有些地方政府在拨付入股资金后,没有对相关经营主体提供必要的配套帮扶措施,导致产业发展受限甚至项目经营失败,一些经营性扶贫资产出现流失或变成“死资产”。例如(2022)陕04民终××号案件,当地镇政府未按照协议约定履行供水义务,是涉案黑木耳种植项目失败的原因之一。

经营性扶贫资产的配套监管存在不足。虽然各省已出台扶贫资产管理办法,强化了监督管理职责,但多以原则性约束为主,没有明确行政部门监管权责范围,而是将具体监管权限下放到县乡政府。例如《广西扶贫资产管理办法(试行)》提出,县级扶贫、财政、农业农村部门要加强对扶贫资产管理全过程的监督。资产管理具有一定的专业性,加上扶贫资产项目个数众多,县乡两级行政部门不一定都具备较好的资产管理能力。既没有上级部门的监管责任清单作为指导,也没有足够的人力开展跟踪管理和常态化监督,县乡行政部门很难履行好监管责任。伴随大部分经营性扶贫资产确权到村集体,部分地区将监管责任也交给村集体,例如要求村委会对设施类的经营性扶贫资产,落实具体责任人负责管护,管护责任与其收益挂钩;对投资入股形成的经营性扶贫资产,村委会要落实相关责任人跟踪监督运营管护情况。在实践操作中,村集体更加缺乏项目运营监管的能力。因此,基层政府和村集体通常是在经营主体长时期拖欠分红或未退还本金后,才发现资产项目出现经营问题。

经营性扶贫资产存在贪污受贿问题。刑事案件共550宗,以行政管理人员和村支书贪污、受贿和挪用资金为主,也有少量案件是经营主体虚构产业项目,骗取扶贫资金入股。从案件类型来看,贪污贿赂罪261宗,占刑事案件总数47.5%;侵犯财产罪168宗,占比30.5%;渎职35宗,占比6.4%;其他案件86宗,占比15.6%。刑事案件主要出现在脱贫攻坚的前期,监管机制不健全是贪污、受贿和挪用资金的主要原因。随着扶贫监督检查、审计、稽查等制度逐步健全,扶贫领域的违法违规问题明显减少,进而使刑事案件同样大幅减少。

(三)合同文本的规范性不足带来司法争议

经营性扶贫资产的法律风险根源是资产收益扶贫的“名股实债”机制。已有文献关注到资产收益扶贫模式的法律风险,而司法裁判文书也佐证了这种风险已成为大量存在的现实案例。经营性扶贫资产项目名义上为股权投资,但不符合入股的基本特征,这些“入股”项目既没有进行股权登记,也没有实现共同经营、共担风险、共享利益。如果贫困户入股企业或合作社成为股东,依照有关法律需进行股权登记,在享有收益的同时也承担相应的责任,一旦经营主体经营不善,导致农户和贫困户需要承担以投资额为限的民事责任,就可能对财政资金、集体资产等资产造成侵蚀(赖作莲, 2018)。为规避这些风险,资产收益模式通常采用“保底分红”形式,基层政府或村委会通常与被入股的经营主体达成“负赢不负亏”的约定,入股合同都标明贫困户或基层政府等委托者不参与具体经营活动、不承担经营风险,也不承担合作项目的任何债务,单纯地享有获取收益的权利,合同到期后需退还本金。因此资产收益扶贫“负赢不负亏”的形式,在本质上更接近债权投资,经营主体与贫困户之间的法律关系更像借贷关系,而“分红”实质上是借款利息。

各地在资产收益扶贫模式实施之初缺乏参考案例,且关切点集中于提高项目对贫困群体的覆盖程度,对合同文本的规范性关注不足,也基本没有开展合同的法律合规性审查,导致“负赢不负亏”的约定和受益分配方式没有经过严格的法律程序,从而隐含了一定的司法风险。在民事诉讼案件中,一些文本约定未必能获得司法机关的认可,而合同有效性和当事人之间的法律关系已成为民事案件争议焦点。一方面,“名股实债”造成合同认定模糊。有56.8%的民事案件被认定为合作协议纠纷,33.3%被认定为借贷合同纠纷。在对当事人之间的法律关系认定中,有28.7%的案件被认定为借贷关系。还有一部分经营主体依据《中华人民共和国公司法》等有关法律规定,提出入股合同无效或无须返回本金等观点。虽然法院通常从合同是当事人双方真实意思表示、不违反法律强制性规定的角度予以认可,但“名股实债”从长远看仍是法律风险的根源。另一方面,合同大多未明确约定具体的解除条件,部分委托代理者在提出合同解除时出现了司法争议。合同解除条件不明确,增加了经营主体和扶贫资产所有者的风险,也为运营和保全扶贫资产增加困难。例如(2020)内04民再××号案件,合同双方未约定解除合同的条件,因企业法定代表人意外死亡,在企业经营状况没有明显变化的情况下,县扶贫办以维护资产安全为由起诉请求解除合同。一审和二审支持扶贫办解除协议,再审认为此案不符合法定解除合同的条件。(2018)渝0242行再××号案件,E县扶贫办认为F公司不满足收益较好、连续三年实现盈利的条件,可能专款不专用,为确保扶贫资金安全,要求解除《资产收益扶贫合作协议》。一审要求E县扶贫办继续履行协议,将约定的专项扶贫资金60万元划拨给F公司的指定账户,再审撤销了原审判决。

(四)“同案不同判”不利于扶贫资产司法维权

相关政策文件对于扶贫资金“入股”没有明确的含义规范,现有法律规定对此类财政资金“入股”也缺乏明确的适用条款,导致各地各级法院审理此类案件没有统一的参照标准,引用的法律条文不尽相同,从而出现较多的“同案不同判”现象。不同法院对同类案件的审判结果不同,在民事二审案件中比较突出,撤销原审判决或改判的比例为16.2%。一是合同效力判定不一致。大部分案件的合同得到了司法支持,也有2.7%的案件合同未获得支持,主要原因是部分法院认为行政部门代理签订合同的行为超出政府机关业务范围。例如(2020)内民申××号案件和(2020)辽0727民再××号案件不断改判,且两个案件对合同效力的判决完全不同。二是诉讼主体资格认定模糊。委托代理者诉讼主体是否适格成为民事案件另一主要争议点,其诉讼主体资格在个别案件中不被认可。如(2020)内04民再××号案件,扶贫办及其隶属投资管理有限公司,与G公司在2017年和2019年分别签订两份合同,再审认为扶贫办作为诉讼主体不适格。村集体的诉讼主体资格也出现不被认可的案例。2020年《中华人民共和国民法典》以及2021年《中华人民共和国乡村振兴促进法》中都明确规定,农村集体经济组织依法享有特别法人地位和独立运营地位。未设立集体经济组织的村庄,村委会可以依法代替集体经济组织行使其职责(杜志雄,崔超, 2022)。但在(2020)冀0728民初××号案件,10个村委会联合作为原告,法院裁定原告起诉不符合法定条件,这种裁定结果无疑加大了同类村庄的维权难度。面对第一批合同普遍到期的情形,“同案不同判”给扶贫资产的再次利用带来顾虑,如何清晰界定双方的法律关系、如何统一类似案件的认定和判决,都是确保扶贫资产可持续经营的必要条件。

四、经营性扶贫资产保值增值需要处理好的几大关系

经营性扶贫资产的资产属性和政策目标兼具公益性和市场化特征,管好用好经营性扶贫资产必须平衡维护资金安全和获得稳定效益的两难关系,在保障可持续经营的基础上尽可能让目标群体从扶贫资产中受益更多,并处理好基层政府监管责任和监管能力不匹配的难题。

(一)处理好确保资金安全和追求经营效益的关系

经营性扶贫资产大多来源于财政资金,在使用和管理过程中无法避免安全性和灵活性相互矛盾的两难处境。从资产性质和来源来看,扶贫资产保值应是资产管理的首要目标,资产安全的重要性超过了资产增值。从资产运营的要素来看,扶贫资产附着于乡村产业、依托于经营主体,需要给予经营主体适当的支持和容忍度。只有承载项目的乡村产业蓬勃发展、经营主体效益稳定,才能确保扶贫资产增值。如今,乡村产业的低效益、高风险以及农业经营主体的高脆弱性,给基层政府和村集体妥善运营管理经营性扶贫资产带来重重压力。一些地方担心资产流失,对经营主体施加多重限制,反而制约了经营主体发展。还有部分地区选择规避风险的方式,将大量资金打包入股到大型企业,以期降低项目失败风险,并获得相对稳定的收益。但这种方式并非一劳永逸,一是大项目并非没有经营风险,一旦经营失败反而影响到更多农户的收益;二是利益联结机制较为单一,贫困户和村集体除获得固定的分红收益之外,很难参与到大企业的产业链,从而无法给贫困户生计和村集体经济带来根本性改善。要实现经营性扶贫资产的保值增值,必须在确保资金安全和维护经营效益之间寻求平衡,优先选择既能与贫困户和村集体构建产业纽带,又有良好经营制度和经营状况的实体作为入股对象,鼓励基层政府和村集体积极盘活和使用经营性扶贫资产,避免闲置浪费,使其能发挥增收的作用。

(二)处理好长期稳定经营和短期分红收益的关系

经营性扶贫资产肩负着让受益主体脱贫且稳定增收的公益性目标,还要在市场环境中能够实现长期稳定经营,使其在实践中面临公益性投资与市场化运营的双重目标。脱贫攻坚期间的产业扶贫核心目标是帮助贫困人口脱贫,在责任层层传导、考核年年跟进的情况下,基层政府只能追求产业扶贫尽快见效,从而选择一些“短平快”的项目。项目的选择和运营等环节没有完全遵守市场化最优配置的原则,导致这些项目的可持续发展能力略有不足,很难持续保障分红收益。进入全面推进乡村振兴的新阶段,长期稳定经营和短期分红收益的矛盾变得更加突出。脱贫地区产业发展的支持力度难以比肩脱贫攻坚期间的政策力度,产业自身可持续发展的重要性日益凸显,更需要培育和升级形成有竞争力的高效产业。这些产业需要综合扶持和耐心经营,但当前的经营性扶贫资产分配机制虽然有利于获取稳定收益,实际上不一定能够保障项目可持续性发展(汪三贵,梁晓敏, 2017)。在项目未产生收益或经营出现亏损时,经营主体可能无力分红,强制分红加剧了经营主体的经营负担,降低资产流动性,还可能迫使经营主体缩减经营规模和再投入资金,从长远来看会损害经营主体的可持续发展能力。“负赢不负亏”的机制使得经营主体承担所有风险,这也是部分经营主体在合同到期后不愿意继续让扶贫资产“入股”的原因。在经营性扶贫资产的运营和管理中,需要处理好长期稳定经营和短期分红收益的关系,需明确产业可持续发展、项目长期稳定经营是获取分红的基础条件,短期分红不应损害长期稳定经营,在不损害经营主体长期稳定经营能力的基础上适当分红,才能使经营性扶贫资产实现可持续发展。

(三)处理好地方政府监管责任较大和实施意愿较低的关系

当前的经营性扶贫资产管理制度要求地方政府承担较多的监管责任,而地方政府监管能力难以满足现实监管需求,导致地方政府不愿意继续采用资产收益的模式发展产业,经营性扶贫资产可能会进入缩量式发展处境。《关于加强扶贫项目资产后续管理的指导意见》明确了县乡村三级监管责任,县级政府对本县域扶贫项目资产后续管理履行主体责任,明确相关部门、乡镇政府管理责任清单;乡镇政府要加强扶贫项目资产后续运营的日常监管;对确权到村集体的扶贫项目资产,村级组织要担负起监管责任。对县乡村而言,经营性扶贫资产“不好管”,也“不想管”。在脱贫攻坚战结束后,地方政府在资金管理制度和绩效考核的压力下,更倾向于选择直补、以奖代补等管理程序相对简单的产业帮扶方式,具有在精准扶贫战略实施前有“撒胡椒面”的倾向,所形成的扶贫资产多为到户类资产。因为按照扶贫资产管理的政策规定,到户类资产无须县乡村三级机构对其实施监管,从而导致新增经营性扶贫资产越来越少。需注意到,经营性扶贫资产在兼顾乡村产业发展和特殊群体增收的双重目标上,具有举足轻重的作用。目前,到村的专项资金相对较少,单个村的帮扶资金不足以支撑产业发展,再分散到脱贫户和防返贫监测户,则更难形成具有一定规模的产业。适当汇集资金发展当地特色产业,补齐产业链和配套设施的短板,推进产业集群融合发展,既能形成产业规模化和集群化的经营优势,建成现代化的乡村产业体系,又能为拓展多元化利益联结机制创造空间,使经营性扶贫资产能够在新发展阶段成为促进低收入群体和村集体内生发展能力提升的重要途径。要达成上述目的,必须妥善解决地方政府监管责任和监管能力不匹配问题,明确与层级相匹配的监管措施和监管责任,让各层机构和组织都能在统一的监管框架下,发挥各自的监管职责,实现管好用好经营性扶贫资产。

五、促进经营性扶贫资产稳定发展的建议

在新发展阶段,巩固拓展脱贫攻坚成果、防止发生大规模返贫是全面推进乡村振兴的重要内容。考虑到经营性扶贫资产承载的特殊作用,必须健全其运营监管机制,妥善处置面临的经营风险,确保资产稳定经营并实现保值增值,让脱贫人口和其他低收入人口能够得到长期稳定的资产收益。

(一)健全经营性扶贫资产的运营机制

一是健全经营主体筛选机制。明确财务绩效、管理制度等标准,挑选出经营稳定且有发展潜力的企业和合作社,建立入股合作对象备选库。要求入股合作的经营主体建立规范的财务管理制度,增加会计信息披露程序,对入股资金较大的经营主体开展年度审计。二是改进资产运作模式。对已有产业基础的地区,应以补短板、提效益为目标,基于产业布局规划和村落地理位置选择产业项目,力求形成区域优势产业和产业集群。对无优势产业的地区,以资金安全、收益稳定为目标,可形成固定资本再委托经营主体运营或与经营主体共同运作产业项目。三是健全扶贫资产项目联农带农机制。积极拓展分红之外的联农带农机制,给脱贫户提供更精准有效的技术培训、产品定向保价销售、互联网+带货培训等。四是强化配套扶持措施,协调解决产业项目的配套基础设施短板,帮助经营主体对接市场、技术等资源,提供贷款、保险等金融支持政策。对存在经营困难的市场主体,帮助纾解外部因素造成的影响,例如协助打通供应链和销售链堵点、解决劳动力短缺等问题。对市场主体因临时资金短缺或未产生收益而不能按时支付分红的情况,可以酌情延期支付分红。

(二)健全经营性扶贫资产的监管机制

一是明确行政部门监管权限。建议各省出台具有可操作性的经营性扶贫资产监管责任清单,明确县级政府监管责任,要求其对重大项目开展常态化监督,包括定期开展专项督查或暗访、委托第三方机构审计等。对投资规模达到一定标准的项目,每年由主管部门汇集后,统一委托会计或律师事务所开展尽职调查。赋予村集体经济组织参与中小项目资产运营监管的权限,实现项目监管全覆盖。二是健全风险控制机制。对入股资金较大的产业项目,要做好项目全周期风险防控预案,完善预警和应急响应机制,对县域内风险较为集中的项目进行跟踪监控,针对风险点采取循序渐进的整改措施,有序化解相关项目的风险。强化对资金的监管,建立入股资金共管机制,开设共管账号,由行业主管部门或乡镇与经营主体共同管理资金使用。开展常态化的资金使用审计,鼓励对入股本金开展抵押担保,以降低专项资金的风险。三是加大刑事责任的惩处力度。对涉嫌侵占、挪用资产等行为,除按刑法定罪量刑之外,加大附加刑处罚力度,例如提高罚金金额,增加违法犯罪成本。

(三)提高入股合同的合规性

建议对扶贫资金此类财政资金的“入股”进行明确界定,为与现有法律规定相符合,可将其明确为债权投资,“分红”可界定为资金占用费或利息。合同可定性为借贷合同,适用民间借贷的相关法律规定及司法解释。针对司法诉讼的主要争议点,建议各省出具普适性“入股”合同范本,供基层签订经营性扶贫资产包括村集体资产“入股”合同参考使用。统一制定权益保障条款,明确合同法律关系,标明合同终止的具体条件,健全资金退出、返还、处置等机制,允许经营主体主动申请退出。对处于存续期的合同进行法律合规性审核,对原合同尚未明确的权益保障条款等可通过补充协定予以说明。

(四)公布指导性案件解决“同案不同判”问题

鉴于经营性资产投资入股缺乏相应的法律保护依据,而短期内很难对相关法律法规进行补充和修订,可利用案例指导制度解决当前存在的司法裁量不一致问题。建议最高人民法院联合国家乡村振兴局等相关部门,挑选一批司法逻辑清晰、说理性强的案例作为指导性案例或典型案例,供各级人民法院参照审理相似案件,就主体资格确认、合同性质和效力认定等分歧较大的内容,提供统一的法律适用标准和裁量规则,实现裁判法律效果和社会效果相统一。对合同效力的认定,需以合同条款和政策实施背景为判断标准,认定合同签订是双方当事人真实意思的表示,即使行政部门代理超出行政职能范围,也不应认为其违反了法律的强制性规定,从而影响合同的有效性认定。