公共政策排斥语境下网络预约出租车管理规范

叶穗冰

（广东司法警官职业学院，广东广州510220）



公共政策排斥语境下网络预约出租车管理规范

叶穗冰

（广东司法警官职业学院，广东广州510220）

摘要：从网络预约出租汽车管理规范的价值目标、主体排斥、客体排斥、行为排斥四个方面入手，探讨在网络预约出租汽车管理规范的制定过程中，如何排斥一部分人群和行为，从而有效地保护弱势群体的交通权利，最终实现公共、公平和公正的价值目标。

关键词：公共政策；排斥；网络预约出租汽车；规范

网络预约出租汽车是新近出现的一种租车模式。2015年10月10日交通运输部发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第二条规定：网络预约出租汽车，是指以互联网技术为依托构建服务平台，接入符合条件的车辆和驾驶员，通过整合供需信息，提供非巡游的预约出租车服务。

2012年网络预约出租汽车在中国出现。较早进入中国的网络预约出租汽车公司是优步，2009年成立于美国旧金山，本身没有车辆和司机，是一个通过应用程序实现私人汽车与乘客匹配的服务平台。之后，国内出现了本土网络预约出租汽车公司，包括腾讯公司支持的滴滴打车、阿里巴巴公司支持的快的打车，以及易到用车、神州专车等等，数量超过50家。据统计，大约10个中国人中，就有1人使用打车软件在网络上预约出租汽车。国内70%的出租汽车都已品尝到了打车软件的高效率，其被使用的频率越来越广。［1］网络预约出租汽车在迅猛发展的同时也出现了一些问题，交通运输部在《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的起草说明中把这些问题归结为：发展定位不清晰、主体责任不明确、接入非营运车辆、乘客安全和合法权益缺乏保障、对出租汽车市场造成不公平竞争。各地纷纷出台政策减少网络预约出租汽车的负面影响，如《北京市出租汽车电召服务管理试行办法》、《上海市加强出租汽车运营服务管理相关措施》、《深圳市关于加强手机召车软件监管的通知》、《青岛市出租汽车电召服务管理试行办法》等，交通运输部也发布了《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》。目前，这一新兴行业的发展亟待全国性的政策乃至法律加以规范。

如何在网络预约出租汽车管理规范中实现公共政策正排斥？本文拟从网络预约出租汽车管理规范的价值目标、主体排斥、客体排斥、行为排斥四个方面进行探讨。

一、价值目标

网络预约出租汽车运用基于互联网的人车相配新技术手段，实现了“用户——出租汽车司机”之间点对点的连接，打破了传统电召出租汽车的“用户——电召平台——出租汽车司机”旧模式，使出租汽车服务更加便捷而有效。马克思说：随着大工业的发展，现实财富的创造取决于科学的一般水平和技术进步，或者说这种科学在生产上的应用。［2］邓小平提出“科学技术是第一生产力”的思想。习近平也强调：我们要努力使科技创新成为经济社会发展主要驱动要素，为全面协调可持续发展提供持久动力；使科技创新成为产业发展的核心竞争要素，促进先进科技与产业深度整合，使科技创新成果成为惠及人民大众的有效手段。［3］党的十八大提出实施创新驱动发展战略，即以马克思科技创新驱动生产力发展的思想为理论支撑，不断强化科技创新对提高社会生产力和综合国力的核心作用，不断提升自主创新能力，用着眼于世界和未来的开阔视野提高原始创新、集成创新和引进消化吸收的创新能力。目前，我国经济发展方式已由传统的要素驱动、投资驱动转向创新驱动发展。新兴的网络预约出租汽车平台通过科技手段提升服务效率，是一种科技创新，顺应了我国经济发展的大趋势。

北京交通发展研究中心发布的《打车软件对北京市出租汽车运营影响分析》表明：使用打车软件后，出租汽车空驶时间没有改变，但空驶距离由3.45公里缩短到3.38公里。也就是说，出租汽车乘车需求不变（空驶时间不变）的情况下，车辆减少了空驶扫马路的比例，提高了空驶待客的效率。［4］

据清华大学媒介调查实验室调查，2014年民众使用打车软件等移动出行应用的打车成功率约为85.8%，同比增长9%；出租车空驶率下降了10% ～15%。专家预测，移动出行应用的推广减少了上路行驶的私人汽车数量，2015年日拥堵时间将同比下降28.1%。［5］

同时，网络预约出租汽车还实现了网络共享，最大限度地节约了社会成本。共享经济的概念最早起源于《美国行为科学家》杂志上一篇题为《社区结构和协作消费》的文章，主要研究汽车共享的问题。与发达国家相比，我国出租汽车数量明显不足，“打车难”成为人们对出租汽车行业最直观的印象。华盛顿千人出租汽车拥有量为11.3台，都柏林为10.6台，斯德哥尔摩为6.8台，伦敦为9.8台，纽约为7.2台。北京市2012年千人出租汽车拥有量为5.4台，仅相当于华盛顿的一半左右。此外，发达国家私人轿车拥有量远高于中国，私人轿车与出租汽车具有替代关系。［6］要在短期内解决我国出租汽车数量不足的问题，共享是一种有效的手段。党的十八届五中全会提出了实现“十三五”计划的发展目标，概括起来就是“创新、协调、绿色、开放、共享”十个字。网络预约出租汽车提供的“顺风车”服务符合共享经济“使用而不占有”的核心理念，在不增加出租汽车数量的基础上，通过对同一线路的乘客进行组合配对，一方面有效满足乘客的出行需求，另一方面大大降低乘客的出行费用，实现了道路、汽车等交通资源利用效率的最大化。

中国《2014年移动出行白皮书》显示，我国每天有40%的打车需求无法满足。2014年，我国传统路边招车的平均候车时间为9.2分钟，而使用移动出行，则可节省3.8分钟。［7］不仅如此，作为共享经济的代表，网络预约出租汽车还对社会财富、就业、环保等多方面带来积极的影响。

但网络预约出租汽车的发展并非百利而无一害。作为一种新科技手段，伴随着科技对生产力的提升作用而来的，是科技垄断——非网络群体的交通能力受限制；科技绑架——人们过度依赖网络预约出租汽车软件出行；科技伤害——网络预约出租汽车软件泄漏个人隐私等。

实际上，网络预约出租汽车管理规范面临着一个科技发展的社会正义难题：在张扬网络预约出租汽车正价值的同时，如何通过管理规范使其负价值最小化？这一社会正义难题强调政策制定与执行过程中的价值考量，要求公共政策的制定者从价值理性的立场出发，摒弃工具理性的观念，一方面为网络预约出租汽车的迅速发展扫清障碍，另一方面通过政策排斥规制网络预约出租汽车的发展轨迹，充分发挥公共政策对社会发展的导向作用，彰显公共政策的公共性、公平性和公正性价值。

二、主体排斥

网络预约出租汽车管理规范的规制主体是网络预约出租汽车，管理规范中应明确这一主体指营运性车辆，排斥私人汽车。排斥私人汽车的原因，在于私人汽车与营运汽车竞争有碍公共政策的公平性原则。

1997年12月23日，前建设部、公安部联合发布《城市出租汽车管理办法》，明确出租汽车实行“统一管理、合法经营、公平竞争的原则”，由此拉开了出租汽车行业特许经营时代的帷幕。随后，《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》规定：“出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证核发由县级以上地方人民政府出租汽车行政主管部门依法实施行政许可。”2014年，交通运输部发布第16号令规定：“设区的市级或者县级道路运输管理机构对出租汽车经营申请作出行政许可决定的，应当出具《出租汽车经营行政许可决定书》，明确经营范围、经营区域、车辆数量及要求、出租汽车车辆经营权期限等事项，并在10日内向被许可人发放《道路运输经营许可证》。”到目前为止，我国出租汽车行业实行的是特许经营制度，辅之以数量控制和价格管制。

特许经营制度使得《道路运输经营许可证》成为稀缺品，各地先后出现了“卖证热”。据媒体报道，上海出租汽车牌照转让价格一度被炒到50万元以上，沈阳的出租汽车车标价格上涨到80万元，仍供不应求。2004年，出于减轻经营者负担的考虑，国务院办公厅下发了国办［2004］81号文件，要求所有城市一律不得新出台出租汽车经营权有偿出让政策，这才为“卖证热”浇了一瓢冷水。［8］

各出租汽车公司在高价取得《道路运输经营许可证》之后把成本转嫁到出租汽车司机身上。北京市出租汽车司机每月的工作量大约为336小时，超过国家标准176小时/月近一倍。但是，他们高强度的工作却未换来高收入。他们收入的1/3要以份子钱的形式交给出租汽车公司，1/3要以汽油费的形式交给加油站，剩下的1/3才是自己的。据估计，北京市出租汽车司机的收入大概为4 000元/月，与全社会平均工资水平相当。［9］

与出租汽车相比，私人汽车的牌照是无偿或低价取得的，也无需缴纳“份子钱”，双方不在同一条起跑线上。表面上看来，网络预约出租汽车软件排斥私人汽车，要求司机使用时输入身份证、驾驶证、服务卡、运营证、车牌号等信息，但由于这类软件与政府的出租汽车监管信息并未联网，根本无法核实安装者的从业资质，实际上放任私人汽车进入。以优步为例，拥有一辆净价7万元以上、出厂年限在5年以内、车况良好、车内空间合适的车辆的司机通过填写相关信息，就可以成为优步网络中的专车司机。由于没有了“份子钱”的制约，专车司机收入可观。以沈阳为例，按专车司机平均月收入1.2万计算，这是沈阳交通局官方统计出的沈阳出租汽车司机平均工资的3倍。［10］况且，专车司机基本上不缴纳个人所得税，与出租汽车司机“同工不同酬”的问题十分突出。

如果只是把私人汽车对出租汽车的冲击看作是新科技对旧秩序的冲击，简单地鼓励新科技的发展，结果可能会出现沙夫里茨所说的公共地的悲剧——“一个对所有人开放的牧场，可以预料到的是，每个牧民都将努力利用这个公地喂养尽可能多的牲畜”，“所有人争先恐后的最终结果是崩溃”。［11］

实际上，出租汽车在私人汽车的竞争下已经濒临崩溃。2015年的第一周，沈阳、青岛、南京三座城市分别发生了不同程度的出租汽车停运事件，成都等大城市随之响应，直指网络预约出租汽车对出租汽车的不公平竞争。香港发生了出租汽车司机示威游行。在国外，网络预约出租汽车与巡游出租汽车同样关系紧张。巴西两座城市数千名出租汽车司机举行大规模抗议活动，因遭打车软件恶意竞争，该市出租汽车司机月收入平均下降三成以上。在优步“老家”旧金山，当地出租汽车协会把优步视为“强盗资本家”。巴黎独立出租汽车联盟认为，优步属非法执业，对乘客缺乏保障，在这样条件下相互竞争并不公平。［12］

为缓解网络预约出租汽车对巡游出租汽车的冲击，2014年11月，沈阳市率先叫停私人汽车提供的专车服务。截至目前，已有北京、上海、广州、天津、重庆、南京、沈阳、杭州、济南、青岛、淄博等城市叫停了专车服务，并把专车认定为“黑车”。

网络预约出租汽车管理规范应当营造网络预约出租汽车与巡游出租汽车公平竞争的环境，为此要明确市场准入门槛，严格限制私人汽车的进入，对擅自进入市场的私人汽车车主予以惩治，对放任私人汽车非法营运的网络预约出租汽车公司进行处罚。

排斥私人汽车只是公共政策向着公平性迈出了第一步。进一步，公共政策应当努力撬动造成起点不公平的根基——出租汽车行业特许经营制度。浙江义乌出台了《出租汽车行业改革工作方案》，明确从2018年开始实现出租汽车市场化资源配置，取消营运权有偿使用费。南京成为全国首个下调出租汽车“份子钱”的城市，全市市域经营权出租汽车租赁承包费每月下调200元到800元不等，而几乎同时，长春市地方道路运输管理局传出消息——有部分出租汽车企业下调了任务款。［13］现在废除出租汽车行业特许经营制度时机还不成熟，但公共政策应当循序渐进地对此做出安排。

三、客体排斥

当我们把网络预约出租汽车看作主体的时候，它的服务对象——乘客就是客体。与巡游出租汽车相比，网络预约出租汽车严重排斥了弱势群体。如果网络预约出租汽车管理规范不能保障弱势群体的交通权利，那么这一公共政策的实施就会造成弱势群体社交机会的丧失。

网络预约出租汽车首先凭借科技垄断排斥了弱势群体。网络预约出租汽车要求服务对象必须拥有连接网络的手机或者电脑等电子设备，对使用非智能手机的老人、残疾人、贫困者形成了一道不可逾越的数字鸿沟。弱势群体通常只有在行动不便时才乘坐出租汽车，而随着出租汽车司机越来越多地使用网络预约出租汽车软件，路边打车的难度加剧了。一位北京的出租汽车司机随身带着两部手机，分别装了滴滴打车和快的打车两个软件，他表示“至于路边的活儿，基本就不太接了”。［6］

同时，网络预约出租汽车以其“竞价消费”模式排斥了低收入人群。按照《价格法》的规定，出租汽车行业属于社会公用事业，应实行政府定价或政府指导价。但是，网络预约出租汽车软件具有的竞价议价功能打破了出租汽车行业的政府定价体系。一方面，乘客可以通过支付“服务小费”吸引预约网络出租汽车司机成交，实质上是以资本竞争的方式排斥了急需乘车又给不起“服务小费”的低收入人群。另一方面，网络预约出租汽车在恶劣天气、上下班高峰期等不同时段根据市场供需的比值进行“动态调价”，如滴滴快的加价的幅度设定19元、29元和39元三个层级，优步加价的幅度为原价的1.5～3.9倍，这同样排斥了有着刚性需求却囊中羞涩的低收入人群。

从本义上看，公共政策之“公”——正义性要求避免弱势群体排斥。罗尔斯给出了公共政策的正义标准：“我们最信任的正义政策至少在以下意义上是朝着这个方向发展的：即如果这些政策被取消，那么社会的最不利阶层的生活就会更差。这些政策即使不是完全正义的，也是始终正义的。”［14］就网络预约出租汽车管理规范而言，正义的标准应当是保障包括弱势群体在内的人们的交通权利，即安东尼·吉登斯提出的“建立起一种使不同的人都能自由去选择交通工具并使各种交通工具在交通这一目标上达到的效果相互平衡的社会机制”。［17］法国就交通和社会融合之间的联系进行了30年的研究，并于1998年将“交通权”写入了社会排斥基本法中。我国虽然没有在基本法中出现“交通权”字眼，但交通权属于基本人权，应当在宪法第三十三条“国家尊重和保障人权”的保护范围之内。城市中低收入人群交通权利的实现主要依靠价格低廉的公共交通工具，但当一部分低收入人群同时面临出行不便的时候，出租汽车必须保障这部分人的出行权利。

从本义上看，公共政策之“共”——共有性要求避免弱势群体排斥。公民是公共政策制定权力的唯一来源，公共政策具有共有性、公治性。一项公共政策的效果如何，归根结底要看这项政策是否惠及了社会不同利益的群体。出租汽车主要服务于上班一族，但我国的城市正在老龄化，出租汽车政策显然不能忽视作为弱势群体的老年人探亲访友、购物就医和接送孙辈的要求。同样，出租汽车政策也不能忽视作为弱势群体的残疾人的出行要求。网络预约出租汽车管理规范的酝酿过程应当充分体现弱势群体的参与权，倾听弱势群体的声音，平衡弱势群体的利益。网络预约出租汽车管理规范也应当在条文中体现对弱势群体的政策倾斜。因为强势群体有足够的能力来维护自己的利益，而弱势群体只能更多地依赖公共政策保护。城市出租汽车不能强迫服务对象使用先进的移动通讯工具。当先进的移动通讯工具带来交通效率的提升的时候，公共政策应当为弱势群体保留一部分传统的路边召唤出租汽车方式——这是保障公平的需要。为此，网络预约出租汽车管理规范可以规定网络预约出租汽车和巡游出租汽车的比例，也可以要求网络预约出租汽车完成一定数量的巡游任务。并且，出租汽车行业不能实行市场自由竞价，应当严格遵循政府定价或政府指导价。

网络预约出租汽车管理规范看似交通领域的公共政策，实际上，牵动着千万人的切身利益，更要体现公共生活的伦理关怀。

四、行为排斥

公共政策在鼓励新科技发展的同时，要关注新科技的负作用，并在公共政策中排斥可能产生负作用的行为。

使用网络预约出租汽车软件引发的危险行为。《道路交通安全法实施条例》第六十二条第三款规定，驾驶机动车不得有“拨打接听手持电话、观看电视等妨碍安全驾驶的行为”。与传统的巡游揽客方式不同，网络预约出租汽车使用软件与乘客交流，司机在行驶过程中要时时拨打接听手持电话，甚至边开车边发短信与乘客联络。北京在机场高速途中就曾经有出租汽车司机为了抢单，没控制好车辆，车子失控，一头撞进了中间的隔离带。［6］山西公安交警网的调查显示，司机在行车过程中使用打车软件抢单、听看手机，极易因分心导致交通事故，危害司机和乘客的人身安全。［18］鉴于此，网络预约出租汽车管理规范应当排斥驾驶员行车时使用手持电话的危险行为，并要求网络预约出租汽车安装以车载电话接单的硬件设备。此外，乘客在使用网络预约出租汽车软件的过程中会录入个人信息，网络预约出租汽车管理规范应当对乘客个人信息做出保护，防范出租汽车公司、出租汽车司机泄漏乘客个人信息的行为。

使用网络预约出租汽车软件进行不正当竞争的行为。互联网产业的特点是规模效益惊人，网络预约出租汽车也不例外：使用某一款软件的司机越多，乘客预约用车越方便，越倾向于使用这一款软件；使用某一款软件的乘客越多，司机生意越好，越倾向于使用这一款软件，从而形成“滚雪球效应”。为了增加使用者的数量，从2014年起，各网络预约出租汽车公司一方面笼络司机，接单送苹果手机、载客送高额补贴之类的好戏不断上演；另一方面引诱乘客，“首单免费”、“打车抽奖”等口号铺天盖地，并通过微信、微博等社交平台向潜在的乘客发送“红包”。以滴滴打车和快的打车为例，两年15亿元人民币，以“烧钱”补贴进行竞争可谓效果明显，仅半年不到的时间，40多家打车软件公司退出了市场，形成滴滴打车和快的打车“两寡头”局面。［19］《反不正当竞争法》第十一条规定：经营者不得以排挤对手为目的，以低于成本的价格销售商品。从公开的信息来看，目前“烧钱”最厉害的滴滴打车和快的打车两家公司（2015年2月已合并为滴滴快的）都没有盈利。网络预约出租汽车公司发放高额补贴的行为符合不正当竞争的动机——排挤对手，也符合不正当竞争的行为要件——低于成本，但网络预约出租汽车主要是提供服务而不是销售商品，能否参照第十一条的规定将其认定为不正当竞争存在着争议。《反不正当竞争法》是法律，修订法律程序复杂、周期较长，网络预约出租汽车管理规范此时应当充分发挥公共政策灵活及时的长处，排斥发放高额补贴的不正当竞争行为，还网络预约出租汽车市场以公平竞争的环境。

网络预约出租汽车是“互联网+出租汽车”的新生事物。以其新，故要鼓励；以其影响面广，故应规范。为避免重蹈“一管就死”的覆辙，政府要充分发挥“看不见的手”——公共政策的作用，通过公共政策对不适格主体和不恰当行为进行排斥，保护弱势群体的交通权利，最终实现公共、公平和公正的价值目标。

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（责任编辑：刘岭峰2572756826@qq.com）

The Management Regulation of Online Taxi Booking in the Context of Public Policy Rejection

YE Sui-bing
（Guangdong Justice Police Vocational College，Guangzhou 510220，China）

Abstract：This thesis will start from the management regulation of online taxi booking，pass through the aim of value，subject rejection，object rejection and behavior rejection. It will study how to reject some groups or behaviors in the process of drafting the online taxi booking management system，so as to effectively protect the traffic rights of weak groups and finally achieve the target of public possess，public balance and justice.

Key words：community policy；rejection；online booking taxis；regulations

中图分类号：F570.7

文献标志码：A

文章编号：1008-018X（2016）03-0059-06

收稿日期：2016-03-03

作者简介：叶穗冰（1971-），女，广东广州人，广东司法警官职业学院副教授、硕士研究生。