治理理论视域下中国港口行政管理体制研究

章 强，王学锋（上海海事大学 交通运输学院，上海 201306）

治理理论视域下中国港口行政管理体制研究

章 强，王学锋
（上海海事大学 交通运输学院，上海 201306）

改革开放以来，我国港口行政管理体制开展了数次改革，历次改革所体现的市场化、地方化取向与治理理论所倡导的国家与市场与社会三者间的多元互动、去中心化、分权化主张正当契合。通过历时态、回溯性地审视研究我国改革开放以来的港口行政管理体制改革历程，在治理理论视域下从治理主体、治理结构、治理运作机制、治理法治化等四个分析维度对我国港口行政管理体制进行分析，并基于此提出了对中国港口行政管理体制未来改革方向的建议。

治理理论；港口；行政管理体制

2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这标志着上个世纪90年代中期引入并被我国学者广泛研究的治理理论，作为推动我国经济社会各领域发展的有效方略，步入了国家治理和社会治理的正式范畴［1］，也进一步丰富了“完善和发展中国特色社会主义制度”目标的内涵和要求［2］。虽然治理理论诞生于西方政治和行政体系语境之下，且当前中国的政治行政体制与西方存在极大的差异性，但就治理理论的核心而言，其在于对政府之外的主体地位的肯定；就治理理论的针对性而言，其是对全球化、市场化、地方化冲击下的当代公共事务复杂化、多样化、动态化的直接回应；就治理理论的推行条件而言，法治、公民社会、政治民主是其必要前提。而上述这些，均已在中国现有国家社会关系中和政治行政体制下逐步显现和已经发生，如：业已存在国家体系之外的社会力量；政治行政体制的碎片化为公民参与提供了空间；非政府组织自主性的增强等，这些都在一定程度上说明了治理理论的中国适用性［3］。

港口是具有船舶进出、停泊、靠泊，旅客上下，货物装卸、驳运、储存等功能，具有相应的码头设施，由一定范围的水域和陆域组成的区域。改革开放之前，我国对沿海和长江干线主要港口一直实行的是中央集中管理体制，由政府直接指挥组织港口的生产活动，政企合一，高度集中。但随着改革开放的不断推进，中央集中的港口管理体制已不再适应我国经济社会发展和经济体制改革的要求，于是围绕港口行政管理体制开展了数次改革，历次改革所体现的市场化、地方化取向与治理理论所倡导的国家与市场与社会三者间的多元互动、去中心化、分权化主张正当契合。本文历时态、回溯性地审视研究我国改革开放以来的港口行政管理体制改革历程，并在此基础上在治理理论视阈下对我国港口行政管理体制进行了分析，并进一步探讨了在当前“全面深化改革”的新时期，我国港口行政管理体制的未来改革方向。

一、治理理论及港口治理研究综述

自 1989年世界银行《撒哈拉以南非洲：从危机到可持续增长》首次使用“治理危机（crisis in governance）”以来，“治理（governance）”一词便广泛运用于经济学、政治学、管理学等社会科学领域，在许多语境中大行其道成为“时髦词语”，并不断被赋予新的涵义，以区别于原来与之交叉使用的“统治（government）”［4-5］。何为治理？治理理论的主要创始人之一詹姆斯·罗西瑙将其定义为一种由共同的目标所支持的一系列活动，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且活动主体未必是政府，也无须依靠政府的权威来强制实施［6］。英国学者罗茨则认为治理意味着统治含义的变化，并归纳了治理的六种不同形态［7］。在此基础上，罗茨后又新提出了作为国际间相互依赖的治理和作为新政治经济学的治理［8］。治理理论的另一权威学者斯托克在对各种治理概念进行梳理后，就治理理论提出了五个互补性论点［9］。尽管不同的治理概念在内涵和使用范围上存在差异，但仍可对治理的基本含义作一般性的归结。治理是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要，其目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益［10］。若集中于公共行政领域内讨论治理，治理应集中体现在如下三方面：一是“跨管辖权的治理”，包括水平及垂直跨职权范围和跨组织的合作；二是“第三方治理”，通过契约等形式将国家职能转移到行政和立法部门之外的第三方；三是“公共非政府治理”，即非政府组织的各类私益或公益行为者参与公共政策的制订［11］。

港口治理（port governance）概念的运用是自 20世纪 80年代以来，在政府管理去中心化（decentralisation）、中央权力下放（devolution）、规制放松（de-regulation）、私有化（privatization）背景下，东西方学术界对港口管理模式所进行的有益探讨和对各国港口改革实践的有效分析工具［12］。世界银行曾将港口治理模式划分为四类：一是公共服务港口（public service port）模式，政府主导港口运营的绝大数功能；二是工具港（tool port）模式，公共部门拥有土地、基础设施、机械设备，私营部门通过特许经营权（concession）的形式进入货物装卸领域；三是地主港（landlord port）模式，政府公共部门拥有土地及基础设施，通过特许经营权的形式将港口码头租赁给私营经营者运营，港口机械设备和港口经营掌控在私营者手中；四是私营港口（private port）模式，也即私营部门拥有、控制、经营港口，但公共部门仍执行部分港口功能，如引航、疏浚等。其中，地主港模式最为世界银行所推崇，也是目前欧美国家最为主流的港口治理模式［13］。通过相关文献的研读，不难发现：虽然“港口治理”这一概念被普遍接受和使用，但是实际上存在一定程度上对“治理”一词的滥用，不少有关港口治理的学术文献，其实质是以效率色彩甚浓的新公共管理（NPM）为理论支撑，关注港口领域中政府与市场关系的重新界定，港口公共服务的民营化、市场化以及分权化等方面［14］，鲜见文献在治理理论的分析框架下对港口治理展开研究。另外，目前有关中国港口行政管理体制改革的文献，也多仅是对改革历程作简单的阶段性划分，并辅以对各阶段明显特征的描述，缺乏在一定理论框架下对港口管理体制的贯续性研究［15-16］。

二、改革开放以来的中国港口行政管理体制改革

在具体展开本小节论述前，需要对本文的核心研究对象“港口行政管理体制”予以明确界定。行政管理体制是指由行政主体结构、法定职权、法定管理程序和运行机制等构成的有机体系及其相关法律制度。其中，行政主体、管理权力、相关机制、法律制度构成行政管理体制的四项基本要素。改革行政管理体制就是改变行政管理体制四要素的构成，调整四要素间的关系以革除其弊端。在我国基于历史、地理位置及方便管理等因素的考虑，自1949年建国以来，我国港口管理体制均对沿海港口和内河港口（主要以长江、珠江干线港口为代表）作区别对待，形成两套存在一定差异性的港口管理体制。鉴于沿海港口相比内河港口具有更为突出的对外开放性①，沿海港口在服务国民经济社会发展中更为显著的重要性及文章篇幅的考虑②，本文将研究焦点聚于我国沿海港口行政管理体制。因此，本小节从行政主体、管理权力、运行机制、法律制度四个维度对中国沿海港口行政管理体制改革历程进行回溯性介绍。

1978年十一届三中全会至今，我国沿海港口行政管理体制呈现出3条相互联系的改革进路，分别是：8次交通部机构改革（1979年、1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年）引起的港口行政管理主体的变化；2次交通部主导的以“政企分开”为主要特征的港口体制改革试点（1982年、1996年）；2次交通部实质性的港口行政管理权力下放，即：1984年交通部以天津港为试点，开始对沿海交通部直属港口（除秦皇岛港外）实行“中央地方双重领导，以地方领导为主”的行政管理体制③，2001年交通部开始全面推进港口管理体制改革，将由中央管理的秦皇岛港以及由中央与地方双重领导的港口全部下放地方管理，同时港口下放后实行政企分开，港口企业不再承担行政管理职能。

表1：行政管理体制四要素维度下中国港口行政管理体制改革历程

三、治理理论分析维度下的中国港口行政管理体制研究

从公共行政的视角考察治理理论，其实质就是对政府作用的重新理解，要求科学合理地界定政府、市场、社会三者间的关系，通过主体间的协商、合作、伙伴关系等方式来实现对社会公共事务的有效管理。以合作、互动、协商为主要特征的治理包括四个维度：一是治理主体从一元走向多元；二是治理结构从垂直型走向扁平化；三是治理运作机制从垄断走向竞争；四是以法治思维和方式来推进治理。本文即选择从这四个分析维度来评述性研究我国港口行政管理体制。

图1：治理理论分析维度下的中国港口行政管理体制

（一）治理主体已趋向多元化，但社会组织的作用仍待加强。

改革开放以来，通过数次以转变政府职能、政企分开为核心的政府机构改革，我国港口管理从一元的政府垄断管理逐步走向由政府负责行政管理、企业负责经营管理的多元主体管理模式。但是，政府的行政管理通常是单向度自上而下的，企业的经营管理又一般是微观自我逐利性的，而社会公共事务的治理是一个综合性多元多向度的互动过程，这其中包含的一个极为重要的方面就是：非政府组织、第三部门、公民社会的培育和发展，治理理论强调社会组织的参与，社会组织与政府、市场间的良性互动。

在我国港口领域，早在1981年7月就成立了全国港口行业内及与港口行业相关的企事业单位自愿组成的跨地区、跨部门的非营利社会组织-中国港口协会，作为行业组织其在政府和企业之间扮演着桥梁纽带作用。但是由于受“挂靠制”影响，中国港口协会的业务主管部门为交通运输部，协会领导也多来自港口行政主管部门的离退休人员，这就导致了协会独立性的缺失。需要指出的是：独立性的缺失并不意味着自主性的丧失，对政府的依附性也并不意味着协会不存在国家体系之外的社会力量。从目前公开资料所显示的中国港口协会在服务港口企业、协助港口行政主管部门进行行业发展决策等方面所起到的积极作用来看，中国港口协会拥有“镶嵌的自主性”⑤，即在自身拥有一定自主性的同时，主动嵌入国家体制中以获得更多的资源，反过来再去提供社会性行业服务。但不得不提出这样的疑问：这种的镶嵌特征是否能够使中国港口协会作为社会组织与作为港口行政主管机关的政府部门间形成合理的张力？无论答案如何，可以明确的是：在建立完善的港口行政管理体制的同时，中国港口协会作为社会组织需要为促进我国港口行业发展发挥更多的促进作用。

（二）治理结构呈扁平网络化，但地方分权引发港口间割据式的发展。

传统的科层制强调等级制和权力集中，属于垂直型的治理结构，但这样的结构缺乏必要的弹性，使得其在行政效率和效益方面存在劣势，且对来自民众的有效需求缺乏良好的回应性。为解决上述问题，向地方分权成为世界范围内很多国家所采取的方法。我国通过1984年和2001年递进式的两次港口体制改革，将港口行政管理体制由中央集中管理转变为全部下放地方管理，从而重塑了港口治理结构，使其呈现扁平网络化特征。地方分权的一个重要初衷就是希望通过权力重心下移、地方政府对于地方发展差异性的了解和对地方需求所具有的良好回应性来发挥地方政府的积极性，我国港口行政管理权的两次下放的确对调动港口积极性、促进港口加速发展起到了不可估量的作用，但是完全地下放地方引发了港口间割据式的发展，在缺乏良好府际合作关系的前提下，地方政府受港口所能带来的巨大经济效益的驱动，不顾整体性协调发展观念，盲目上马一些港口建设项目，使得出现不少地理位置相近、水深等自然条件相似但由于分属不同地方政府辖区，分别建设同类同量级的港口而导致港口间割据式互斥发展的现象。

（三）治理运作机制竞争化趋势明显，但国内民营港口企业参与有限。

引入竞争机制，在公共产品和公共服务的提供上实行市场化改革以打破政府的垄断局面是追求“良好治理”目标的重要途径。实行政企分开，建立现代企业制度是改革港口经营机制的关键性举措，当然其也是建立符合社会主义市场经济体制的港口行政管理体制所不可或缺的步骤。我国早在1982年就在大连港进行了政企分开的改革试点，2004年完成沿海港口政企分开的全部工作，各沿海港口纷纷组建了国资背景的集团公司进行港口开发建设与经营。从地域范围来看，形成了三个层次的竞争局面：一是不同港口群之间的竞争；二是同一港口群中不同港口间的竞争；三是同一港口内不同港口企业间的竞争。从竞争主体的背景来看，主要有国有港口企业、国有港口企业与国有航运企业间的合资企业、国有港口企业与外资港口或航运企业间的中外合资企业三大类。虽然在港口治理市场化竞争化发展进程中，我国港口通过外资引入、企业上市股票出售等形式一定程度上实现了部分民营化，但港口民营化仍是有限的，国内非公有资本深入参与港口建设经营的情况仍不多见。

（四）法治化治理的进程加快，但港口治理的法律法规体系尚需完善。

法治是实现善治所包涵的重要要素，依法治国更是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求［17］。其中，依法履行政府职能是处理好政府和市场、政府和社会关系的关键环节。同时也需要通过法律来实现各级政府事权的规范化。2003年出台的《中华人民共和国港口法》解决了我国长期以来港口治理缺乏法律依据的突出问题，该法以法律形式将我国港口行政管理体制固定下来，明确了各级政府港口行政管理部门的权力和责任，并从港口规划、建设、维护、经营和安全监督管理等方面进行了法律规定，为我国港口治理提供了有效地法律支撑。但是，需要指出的是《中华人民共和国港口法》在实践层面仍存在一定的缺失，如有与其他同位法之间的关系处理不明确、对管理对象的界定尚存在模糊之处等问题。因此，围绕港口治理需要针对当前《中华人民共和国港口法》实施过程中所存在的问题以及结合港口治理的未来发展趋势，不断完善相关法律法规体系。

四、中国港口行政管理体制未来改革方向的建议

通过上述分析框架下所得出的研究结论可为当前“全面深化改革”新时期进一步推进我国港口行政管理体制改革提供若干启发性的建议。

（一）充分发挥社会组织作用，鼓励和支持社会组织参与港口治理。

党的十八届三中全会提出要正确处理政府和社会的关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确职责、依法自治、发挥作用。社会组织作为区别于政府组织和私人企业的第三部门，其在服务企业、规范行业发展、促进经济、创新社会治理等方面具有自身特有的优势，政府在加快转变职能的过程中，要将更适于社会组织来承担的政府职能转移出来，以充分发挥社会组织在公共事务管理中的积极作用。我国在进一步推进港口行政管理体制的改革中，就要充分利用和发挥以中国港口协会为代表的港口领域内各类社会组织的作用，真正实现港口治理主体的多元化，实现政府、市场、社会三者间多元多向度的互动合作。2013年由交通运输部立项，中国港口协会开展的《我国港口体制改革回顾评估与深化改革的研究》课题可以视为是政府与社会组织间双向互动合作的典型。

（二）加强中央港口行政主管部门的宏观调控能力，建立完善地方府际合作机制。

党的十八届三中全会提出要全面正确履行政府职能。这就要求在优化政府组织治理结构的基础上，解决好政府在履责过程中的越位、缺位与错位问题。解决越位问题就要进一步简政放权，特别是要深化行政审批制度改革，减少中央政府对微观事务的管理，加强其对宏观事务的管理能力；解决缺位问题就是要加强政府的公共服务职能，实行有效的治理；解决错位问题就是要合理划分中央和地方政府职能，中央政府应注重全局性、战略性的宏观调控，而地方政府应注重贴近基层的微观管理，同时地方政府间还需构建完善府际合作机制，减少和避免彼此间的割据互斥式发展，2006年由长三角16个城市发起的长三角港口管理部门合作联席会议就是对府际合作机制的有益探索。在进一步推进我国港口行政管理体制的改革中，注重上述3个问题的解决尤为关键。

（三）支持、引导、鼓励非公有资本进入港口领域。

改革开放以来，随着对非公有制经济认识的不断深化，党和国家均高度重视非公有制经济的健康发展，明确指出非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分。党的十八届三中全会提出要积极发展混合所有制经济和进一步深化国有企业改革，这为非公有资本进入港口领域提供良好契机，我国在进一步推进港口行政管理体制的改革中，应实行统一的市场准入制度，消除民间资本面临的隐形市场准入障碍，支持、引导、鼓励非公有资本进入港口领域，实现治理运行中竞争主体的多元化。

（四）完善港口治理的法律法规体系，坚持港口治理的法治化。

党的十八届四中全会提出要全面推进依法治国，其中，建设法治政府，推进依法行政是依法治国的重要内容。在推进我国港口行政管理体制的改革进程中，需要依托完善的港口治理方面的法律法规体系以解决当前港口治理中所存在的法律法规可操作性不强、执法主体不明确等诸多问题，并以此来真正实现港口治理主体的多元化、治理结构的扁平化、治理机制的竞争化，让港口治理在法治化环境下有序开展，促进我国港口治理体系和治理能力的现代化。

［注 释］

① 据国家口岸管理办公室2012年5月所发布的《国家口岸发展规划（2011-2015）》统计，截止2010年底，我国共有经国家批准对外开放口岸278个，其中水运口岸137个（海港口岸81个、河港口岸56个）。

② 以2013年为例，我国沿海港口完成货物吞吐量735009万吨，其中外贸货物吞吐量306842万吨；内河港口完成货物吞吐量339658万吨，其中外贸货物吞吐量29846万吨。（资料来源：中国港口网）。

③ 秦皇岛港因在国家煤炭运输中占据重要地位，关系全局，故秦皇岛港管理体制不变，仍由交通部直接管理。1999年秦皇岛港务局与交通部脱钩，成为中央直属管理的大型国有企业，2002年下放河北省管理。

④ 表中1981年大连港改革试点列出的行政主体-大连港口管理局为地方政府层面的港口行政主管部门。

⑤ “镶嵌的自主性”概念被用来解释中国大陆国家社会关系时，通常是指社会组织须镶嵌到国家体系中，以保持或获得一定的自主性。

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本文推荐专家：

郭薇，辽宁省委党校公共管理教研部，副教授，研究方向：公共服务与社会治理。

郑士源，上海海事大学交通运输学院交通运输专业，教授，研究方向：航运现代化管理。

Study on Chinese Port Administration System under Governance Theory

ZHANG QIANG， WANG XUEFENG
（College of Transport & Communications， Shanghai Maritime University，Shanghai，201306，China）

Since China adopted the reform and opening-up policy， its port administration system has experienced reforms several times， which feature marketization and localism. Those two characteristics exactly correspond to the multi-interaction among nation， market and society， decentralization， devolution that the governance theory advocate. By studying the process of Chinese port administration system reform under the perspective of time sequence and retrospection， this paper analyses the port administration system under an analytical frame based on principal， structure， operating mechanism， legislation. Moreover， the future reform direction of the port administration system at the new era of comprehensively deepen reform is further discussed.

Governance Theory； Port； Administration System

D631.5

A

1008-472X（2016）01-0013-07

2015-04-11

国家社会科学基金青年项目《转型期我国港口多层级治理模式的构建及路径研究》（11CGL077）；教育部人文社会科学研究青年基金项目《基于价格决策的定班运输企业收益优化问题研究》（14YJC630172）。

章 强（1989-），男，安徽芜湖人，上海海事大学交通运输学院讲师，博士研究生，研究方向：物流工程与管理；王学锋（1959-），男，江苏海安人，上海海事大学交通运输学院教授，博士生导师，研究方向：物流工程与管理。