审计视角下山西省高标准农田建设中存在的问题与对策探析

■李建兵 许贯中

高标准农田建设是党中央、国务院作出的重大战略部署，有力推动了“藏粮于地、藏粮于技”战略的深入实施，有力促进了国家粮食生产能力的巩固和提升，是国家粮食安全关键保障的重要举措和抓手。

一、山西省高标准农田建设及项目审计基本情况

山西省委省政府认真贯彻党中央、国务院决策部署，大力推进高标准农田建设。山西省出台了《山西省高标准农田建设规划（2021—2030 年）》《山西省农业农村厅办公室关于切实加强高标准农田建设项目管理进一步提升建设成效的通知》《山西省农业农村厅办公室关于加快推进高标准农田建设进度和资金支出进度的通知》《全省高标准农田建设项目竣工验收实施细则》《全省高标准农田建设项目工程设施建后管护办法》等系列文件和办法，积极组织实施，大力推进高标准农田建设。根据实际情况和各个年度高标准农田建设任务整体情况，对任务总量进行合理分解，落实到下级部门，同时，为了有效提高有限的农田作业质量，大力发展高效节水灌溉设施和配套项目；对于不同渠道、不同来源的建设项目资金，统筹安排，合理配置，不断提升资金使用效益和效率。规范项目管理，积极完善前期的资料准备工作，严格申报审批、招投标程序方面的执行工作，规范工程实地施工及监理职责的实施工作，统筹工程项目完工的竣工验收、监督检查工作，持续加强后续的移交管护等方面各项工作，对于农田建设项目的规范、统一管理起到了积极作用，有力地促进了项目高效运作。

近几年来，山西省审计厅、地市审计机关认真学习贯彻党中央、国务院精神，积极落实山西省委、省政府关于高标准农田建设工作的相关决策部署，统筹安排、合理组织协调审计人员，对高标准农田建设资金和项目情况进行了重点抽查审计，尤其在山西省本级预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告中，关于重点民生资金和项目审计情况方面单独反映了高标准农田建设发现的主要问题，并对问题整改情况进行跟踪督促检查报告，不断提升审计监督职能，不断提高项目资金使用效率和效果。在高标准农田建设项目的规划、建设、维护、利用和资金运用等方面给予重点聚焦和关注，对高标准农田建设的基本情况进行描述和反映，对发现的主要问题进行披露，并提出合理的整改意见和建议。

二、山西省高标准农田建设过程中存在的主要问题

（一）高标准农田建设的基本情况

按照规划、建设、运行到利用的逻辑顺序，划分为规划设计、建设维护、粮食种植、资金拨付、合法合规五种问题类型，每种问题类型整理为不同的具体分类，具体分类问题表现为不同形式。五种问题类型具体分类表现以及发生的频次如表所示。

高标准农田建设问题汇总表

（二）高标准农田建设中的问题

对表中的问题、分类和表现进行分析，可以得出，高标准农田建设中最普遍存在、最易发生的问题是在建设维护方面，其类型频次是最高的，其中一项的报告频次也是最高的，而且发生在从建设进度、建设质量到后续维护、使用效果、责任制度的各个方面，贯穿这类问题的全部方面；尤其建设质量不高方面，同一县区存在多种具体表现形式，所以，加强高标准农田建设质量管理包括制度、组织管理、监督等方面显得尤为重要。其次，违法违规问题也是比较严重的，表现为高标准农田未纳入保护、虚报成果、工程招投标的不规范行为、违规使用资金行为以及不合规的验收程序行为。有些违法违规问题属于屡查屡犯问题，说明需要进一步提高违法违规问题防范力度。关于前期规划设计问题，具体分类为选址不合理和前期论证不充分，导致高标准农田建设工作的先天缺陷，浪费国家大量财力和物力，主要是某些地方政府及有关部门的思想认识不到位造成的，未认识到高标准农田建设的重要战略地位。

三、做好高标准农田建设的对策建议

（一）提高政治站位，准确把握核心要义

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，立足新时期的发展阶段，全面贯彻新发展的战略理念，构建新时期发展格局，全面落实山西省委农村工作会议、山西省第十二次党代会的相关部署，对于高标准农田建设的重大战略意义，要从保障国家粮食安全的高度重新认识，要从推进乡村振兴战略的视野重新理解，要从现代农业基础体系支撑加强进一步领悟，要从国家粮食供给关键保障的宏观定位角度进一步思考，做好高标准农田建设的各项工作。各级政府及职能部门必须提高政治站位，完善省、市、县各级农田建设规划体系，从顶层加强高标准农田建设工作，尤其从主观上减少或避免县区领导在高标准农田建设中出现问题的可能性；市级建设规划要从市级整体出发，重点规划编制的主要内容，把握区域布局，合理确定重点项目及其相关资金安排，将建设目标任务分解，规划落实到县级区域。县级建设规划要从实际可操作性出发，重点将建设任务落实到所属区域地块，明确规划项目时序安排，形成规划项目布局图和项目库。

（二）健全管护机制、压实基层管护责任

采取积极措施，促进建立健全多方主体的参与，明确各方的职责和任务，保证顺畅的协调机制，完善相关措施的保障，以不断健全高标准农田管护机制，同时确定管护的具体标准，积极探讨和支持从不同渠道筹措管护经费，包括公共财政预算的政策倾斜、农村集体经济的投资、经营主体或个体自筹投资等等资金保障措施。

健全机制后，要夯实执行过程。包括地方各级政府、各基层乡镇和村组织相关职责要进一步明确、细化，尤其最基层组织的属地管理责任，尽可能的引导和支持村级组织主体作用的发挥。在此过程中，不断总结、积累、推广成熟的管护经验及其管理模式，并可以通过委托管护服务的整体购买、专职管护员的精准精细精确管护、引入市场化的专业管护主体等，不断提升高标准农田建后管护水平和质量，确保落实有效，建管相济，运行良好。

（三）加强全方位考核监督

高标准农田建设工作是一项长期系统的重大战略工程，从规划、建设、运行到利用各方面都需要各层级各部门共同努力开展，围绕高标准农田建设的工作重点，需要加强考核监督，督促各项工作有序稳步推进。

建立责任制度，加强责任考核。为达到目标明确可行、责任清晰划分，各级职责、任务、重点问题要逐级落实，具体实施办法要分级依据实际情况制定，并切实可行。建立和强化考核制度，重点考核禁止性区域实施、建设质量不高、后续维护不到位等问题，严肃追责执行政策不力部门或组织，未推动工作部门要进行问责。评价结果运用要不断强化、完善，包括政策倾斜和做出处罚。要严格按相关程序开展和实施高标准农田建设项目竣工验收和评价，接受各方力量的监督，避免走过场、走形式。

多措施加强监督检查。农业农村管理部门从系统管理的角度监督检查县区农业部门逐级落实的管理责任；财政部门监督检查财政资金的下拨、支付、结余处置工作；审计单位、纪检监察等专职监督部门加强高标准农田建设全过程的监督检查，对发现的问题提出整改建议，加强整改跟踪检查。

（四）加大违法违规惩处力度

加大惩处屡查屡犯的违纪违法问题，包括高标准农田未纳入保护、虚报成果、工程招投标的不规范行为、违规使用资金行为以及不合规的验收程序行为，包括单位公职人员、施工单位、监理单位、设计单位所有参与人员，坚决一查到底，进行追责问责，确保高标准农田建设工作落地落实，保障高标准农田建设工作进一步取得实效。

（五）加强财政投入保障，优化种粮激励政策

重点支持农田建设项目，优化财政支出结构，各级土地出让收入要政策性倾向高标准农田建设和相关配套建设，加大支付比例。为了做好政策引导作用，主要支出责任由省级财政部门承担，在国家确定的投资标准基础上，鼓励有条件的地区进一步加大地方财政投入和资金支持，提高项目投资比例和标准。从切实保护、调动、支持地方重农抓粮、农民务农种粮的积极性的角度出发，采取定向的补偿、奖励、专项补贴等等措施手段，从而有效防止“非粮化”。