“放管服”背景下高校科研项目经费管理改革研究

韩 静

常州纺织服装职业技术学院 江苏 常州

一、引言

《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发〔2014〕11号，以下简称《意见》）的出台，拉开了科研“放管服”政策的序幕，搭建了科技体制改革的框架，提出了规范项目预算编制、及时拨付项目资金、规范直接费用支出管理、完善间接费用和管理费用管理、改进项目结转结余资金管理办法，以及完善单位预算管理等改进科研项目资金管理的措施。此后，《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号）、《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25号）等文件在《意见》的基础上，以进一步突出信任为前提，强调简政放权，提出了一系列松绑、激励措施，为科研项目经费管理指明了方向。为解决科研项目经费管理中存在的政策落实不到位、经费管理刚性偏大、经费拨付不及时和间接费用占比偏低等问题，《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研项目经费管理的若干意见》（国办〔2021〕32号）进一步简化了预算编制科目，下放了调剂权限，提高了间接费用占比，扩大了经费使用包干制的实施范围。

高校肩负着基础研究、科研创新和科技成果转化的重任，如若不能扩大科研人员自主权限，疏通科研项目经费管理的堵点，很大程度上将会影响科研人员的创新与活力，不利于科研事业发展；完善科研项目经费管理体制，营造良好的学术生态环境是当前高校科研项目经费管理的重要任务。“放管服”政策实施以来，高校在科研项目经费管理方面取得了一定的实效，但也存在一些问题，主要表现在“放”与“管”尺度的把控、科研项目经费改革政策落地落实等方面。科研项目经费管理“放管服”改革既是机遇也是挑战，高校要注意理顺“放”与“管”的关系，不断激发科研创造力，提升科研项目经费整体管理水平。

二、A 高校科研项目经费管理现状

A高校是省属公办全日制普通高等学校，始建于1958年，现今设有41个专业，其中获中央财政支持资助的专业3个；在校全日制学生11000多人，教职工700多人，其中专任教师500多人，是一所集理、工、文、艺多学科的综合性高校，2021年，学校被列为江苏省中国特色高水平高职学校建设单位。A 高校高度重视科技创新发展，科研资金到账总额每年增速约3.7%，其中76%的到账经费为横向课题经费。

从A高校科研项目经费管理流程来看，在财务立项与经费分配环节，科研人员须先在科技处完成项目的立项工作；经费到校后，财务人员发布认领通知，科技人员再带课题立项相关材料到财务部门认领经费；财务部门则根据课题类别设置财务报销项目代码及名称，并将科研收入分配至具体的科研项目；若涉及经费配套，科研人员在OA系统申请后，财务再将配套经费入账。由于OA系统、科研系统、财务系统并没有打通，科研相关信息没有实现系统间的共享，工作中存在多重审批、材料重复提交等问题，诸多环节、流程衔接不畅，导致项目经费拨付滞后，经常发生科研人员“等米下锅”的情况，科研项目经费尚未实现全过程无缝衔接管理。

在预算编制环节，科研项目经费预算审核涉及二级学院（部门）、科技处、财务处等单位或部门。项目负责人在OA系统中提交申请后，所在二级学院（部门）、科技处审核后抄送财务处，原则上纵向科研项目间接费用中的绩效奖励有比例限制，其他预算原则上不设比例限制；横向科研对通信费、车辆使用费、业务接待费和外协费用都设有比例，部分业务费还设置了单次报销金额的额度。但现实的情况是A 高校横向科研项目的占比较高，预算编制时对各项费用额度有一定的限制，增加了科研预算申请和审核的工作量，降低了科研项目经费的使用效率。

在预算执行和预算调整环节，科研人员可线上预约报销，但因尚未实现全流程电子化报销，完成审批后仍要线下提交纸质报销单；若报销单缺少附件或需要修改，科研人员须再次到财务部门补齐相关单据，“报销难”的问题依然存在，未从根本上减轻科研人员的负担。此外，横向科研预算调整较为频繁，据统计，A高校横向科研项目平均调整次数为2.5次，主要原因是科目设定不合理、限制太多、执行存在困难，导致预算调整次数增加，也增加了科研人员和预算审核人员的负担。横向科研项目经费管理刚性约束太强，容易导致科研人员获得感不强、科技创新动力不足等问题。

在科研项目决算和结余资金管理环节，科研人员在OA系统提交决算申请，系统自动提取最后一次预算调整后的数据，财务人员比对财务系统数据后进行审核。项目结题后，项目负责人须在半年内清理相关收支款项目并办理结账手续，结余资金纳入学校统筹管理，优先用于项目负责人新项目的预研工作，且规定有一年半的使用时限；这种收回结余资金的管理方式，很容易引起科研人员的抵触情绪，导致突击花钱、支出舞弊行为发生，给科研项目经费管理带来了更多的问题。A高校科研项目经费管理流程见图1。

图1 A 高校科研项目经费管理流程

三、A 高校科研项目经费管理存在的问题

1.高校科研项目经费“简政放权”的尺度标准不一

国家几乎每年都要发布关于科技体制改革方面的重要文件，每一次改革力度都在加大；各省在国家相关政策基础上大胆创新、积极突破，力图从制度层面为科研人员松绑；但在中央和地方两级管理的体制下，政策的落实很难做到一致性。因此，高校作为政策的具体执行者，政策的落地是重点，但如何平衡“放”与“管”、如何把握“放”“管”之间的尺度没有一个明确的标准。高校要根据自己的实际及时制定、更新相关科研项目经费管理制度，若一味照搬上级政策文件形成本校的科研项目经费管理办法，科研项目经费的管理必将流于形式，与科研“放管服”政策的初衷相悖。

A 高校2019 年制定了科研项目经费管理办法，2021年《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研项目经费管理的若干意见》（国办发〔2021〕32号），印发2022年江苏省政府办公厅根据上级文件精神发布了《关于改革完善江苏省省级财政科研项目经费管理的实施意见》（苏政办发〔2022〕13号），但A高校到2023年才再次更新制度，高校的科研项目经费管理办法没能及时跟上时代步伐，政策修订不及时，未能及时将新的政策精神传达给广大师生。

A高校横向科研占比较大，在促进产教融合、服务地方经济、培养应用型人才等方面发挥了重要作用；横向科研因其资金来源不同、要求不同，若参照纵向科研项目经费管理政策来管理，严格的经费管理制度将影响科研人员的积极性。

2.科研项目经费支出过程烦琐，科研人员获得感不强

A高校的信息化建设，基本上是将线下流程照搬到线上，科研项目经费管理流程有待进一步简化，科研人员每一笔支出业务需要在多个系统中申请并打印审批单，报销涉及较多附件材料和审签部门。如报销材料费，除材料费发票外还需要提供材料明细清单并盖章，并在资产处办理低值易耗品入库，较大金额的材料费支出还需要提供合同文件，而合同的签订则又需要经过层层审批。

财务人员基于工作职责，对科研项目经费报销的管理较严，很多情况下需要科研人员提供自证清白式的说明，如去邻省（市）调研，未走高速没产生过桥过路费，需要写说明理由；住在亲友家、接待方提供住宿或偏远地区未产生住宿费或难以取得住宿费发票的，也需要说明理由；而国家相关文件中规定的“对难以取得住宿费发票实行包干”的政策，A高校在实际操作中因无法把握管理自主权的尺度也迟迟未能落实。

A高校虽然修订了科研项目经费管理办法，但在具体实施时，并未平衡好“严格审批”和“简政放权”之间的关系，未从根本上减轻科研人员的经费管理负担，“报销难”的问题仍较为突出，科研人员获得感不强。

3.科研项目经费管理信息化建设水平低，“信息孤岛”现象突出

A高校的财务报销核算系统、科研系统、OA系统和其他业务系统处于相互割裂状态，各系统没有实现对接和信息共享，导致多元主体的沟通成本高，不利于为科研人员提供完整的科研项目经费管理服务；科研人员需要在各个系统中重复录入信息，增加了科研人员的工作量；经费管理流程复杂、审批牵涉的部门多领导多，也导致了科研项目经费管理服务效率较低。

由于“信息孤岛”现象突出，许多财务人员都不清楚哪些项目在科研系统已立项、课题组有哪些成员、项目什么时候结项等信息，无法全过程掌握项目实施进度，可能导致科研项目经费入账延迟和科研项目执行滞后等问题，降低了科研项目经费的使用效率；加上不能实时掌握科研项目实施过程中的变化和科研项目实施进度，也就无法全面统筹管理科研项目经费，出现结题不结账、资金长期挂账等问题。

4.诚信意识不强，违规惩戒不足

科研诚信是科研创新的根基，是科研工作者的底线和基本准则，事关科研事业的发展。科研项目经费“放管服”政策给了科研人员充分的信任和自主权，但科研诚信的底线不能丢。我国诚信体系尚在完善之中，虽然国家层面发布了相关法律法规，但尚未构建起完善的科研诚信监管体系，出台的相关法律法规宏观性较强，缺乏具体可行的实施方案，针对性和可操作性较低。在此大环境下，A高校对科研人员科研活动及科研项目经费的监管缺乏有效的抓手，加上各部门职责不明晰，导致整体科研项目经费监管水平较低。受部门职能的限制，高校科技处主要负责科研项目的申请和成果的审核，忽视科研项目经费使用的合理性和执行率；财务处主要负责科研项目的报销审核、核算，只注重形式合规，容易忽视项目实际运行情况；审计处主要是事后的监督。这种各部门管理的脱节，导致学校科研项目经费管理不完善，对违规的惩戒不足，造成科研人员诚信意识不强。

四、“放管服”背景下高校科研项目经费管理改革建议

1.完善科研项目经费管理制度

高校是科学研究和技术创新的主阵地，承担着大量科研任务，如何贯彻落实国家政策，让科研项目经费管理改革顺利落地至关重要。高校要紧跟时代步伐，积极领会、主动学习国家科研管理相关政策精神，做好科研项目经费管理的前期介入工作；要根据学校自身情况和学科特点，多站在科研人员的角度思考，充分了解制约科研人员创新活力的因素，重视科研人员的需求和建议，在制定科研项目经费管理制度时，尽可能让经费管理尺度标准化；同时要统筹兼顾横向、纵向科研的不同特点，更好服务科研工作，从根本上为科研人员减负。要对学校已发布的科研项目经费管理办法执行情况进行调研，参考科研、财务人员的反馈修订相关制度，在保证科研项目经费使用规范的前提下，进一步优化管理工作，为高校科研工作营造良好的环境，切实提升科研项目经费管理服务水平。另外，要加大宣传力度，让科研人员了解“放管服”的尺度，知晓最新科研项目经费管理政策的要点，确保科研项目经费管理“放得开、管得好”。

2.简化报销流程，增强科研人员获得感

传统科研项目经费报销主要依赖纸质票据的层层审批，报销流程复杂、时间跨度长。高校应不断完善网上报销流程，真正实现线上无纸化报销，做到费用报销不垫资、不贴票、不填单、不见面，增强科研人员的报销体验感，解决科研项目经费“报销难”的问题。高校可以通过建立问题清单，开通智能财务管理问答，7×24小时在线解答科研人员的报销问题，帮助其快速掌握网上报销相关操作技巧。同时，要强化科研项目经费管理主体责任。目前，科研项目普遍实行项目负责人责任制，项目负责人对项目的每笔开支负责，须保证支出的真实性和合规性；财务人员可基于对科研项目负责人的信任，灵活处理科研项目经费报销业务，能放尽放、能减尽减，尽量减少不必要的支出说明和审批，增强科研人员获得感，帮助科研人员从繁杂的科研项目经费管理工作中解脱出来，切实减轻科研人员科研工作以外的负担。

3.推进科研项目经费管理信息化建设

高校各职能部门要明确权责，加强沟通和协作，部门之间不得相互推诿，实现学校科研项目经费管理的协调统一，为科研人员创造良好的科研环境。学校要统一规划，积极利用现代信息技术搭建信息共享平台，精心设计科研项目经费管理信息化建设框架（见图2），实现部门间信息的交互，保证科研项目信息的互联互通。科研项目经费管理体系的构建要遵循科研项目管理规律，以服务科研为中心，实现项目立项、经费到账查询、经费拨付与配套、预算申请、经费报销与查询、预算调整、项目决算、结题验收等一站式管理，不断提高科研项目经费管理服务效率，将科研人员从经费管理事务中“解放”出来。同时，学校要联网外部的工商信用系统、税务系统，对于黑名单企业、关联交易、虚假发票等事项进行预警提示，保证科研项目经费使用的合规。

图2 高校科研项目经费管理信息化建设框架

4.加强科研诚信管理体系建设

只有以相互信任为基础并建立完善的科研诚信管理体系，才能从根本上给予科研人员充分自主权。高校要转变观念，积极探索科研诚信体系的建设路径，结合财会监督、审计监督和日常监督，形成监督合力；按照“早预防早解决”的原则，完善事前风险评估机制，强化预警机制，消除科研业务风险隐患；借助数据共享、信息公开等手段，强化事中、事后监督；对违法违规科研人员按相关法律、制度从重处罚，并将其列入科研黑名单，在规定的时间内限制其申报科研项目。同时，要借鉴其他单位科研项目经费管理的优秀经验，构建学校完善的科研诚信管理体系，建立完整的科研人员诚信档案，对诚信记录良好的科研人员，可以积极探索科研项目经费“包干制”，突破预算科目、支出额度的限制，进一步优化审批流程，放权给项目负责人自主决定经费使用，充分释放科研活力，营造风清气正的科研环境。

五、结语

党和国家始终高度重视高校科研工作，支持高校科研创新。以“简政放权、放管结合、优化服务”为主的“放管服”政策，是党的十八大后深化行政体制改革、推动政府职能转变的一项重大举措，2020年国务院政府工作报告也提出要将“放管服”改革向纵深推进。在“放管服”背景下，如何保障科研项目经费管理政策落地生效，是高校科研管理的重点。本文通过对A高校科研项目经费管理存在的问题进行分析，找出科研人员的“痛点”，疏通政策落地的“堵点”，有针对性地提出了科研项目经费管理改革措施，期望能提升高校科研项目经费的管理水平，提高科研项目经费的使用效率。