公立医院政府采购业务风险管理浅析

徐 旸 胡柳燕

广西中医药大学第一附属医院 广西 南宁

一、引言

《公立医院内部控制管理办法》（国卫财务发〔2020〕31号）指出，公立医院业务层面的风险评估应重点关注12个方面的内容，政府采购管理是其中的重要内容之一。《国务院办公厅关于推动公立医院高质量发展的意见》（国办发〔2021〕18号）认为，提升公立医院高质量发展新效能，要强化政府采购控制，防范财务风险、业务风险。《财政部关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》（财库〔2016〕99号）要求在全面管控与突出重点并举、分工制衡与提升效能并重、权责对等与依法惩处并行的基本原则下，采购人应重点加强对采购需求、政策落实、信息公开、履约验收、结果评价等方面的管理，建立政府采购各业务岗位之间的沟通协调机制。

公立医院具有公益性的特点，在收支规模、收支结构、收入性质、成本管理等方面有一定的特殊性。公立医院政府采购业务涉及医疗设备、试剂耗材、饮片药品、后勤服务、维保服务、基础建设等，具有品类多样、金额相对较大、与提供的公共医疗服务密切相关等特点，兼具复杂性与专业性，对领会与执行政府采购规范都有严格的要求。但实际工作中，公立医院政府采购业务往往存在采购制度执行不严格、采购项目无预算或超预算、采购方式不规范、采购管理有漏洞等问题，导致采购制度执行不规范和采购风险不可控。因此，对公立医院政府采购业务进行风险管理势在必行。

二、公立医院政府采购业务风险管理的理论研究与采购环境分析

国内对公立医院采购业务风险管理的理论研究较多。蹇思慧、王小翠基于公立医院高质量发展的相关研究中指出，当前公立医院风险识别和评估存在科学性不强、评价流于形式、信息化水平不一等问题。杨正云从医院风险管理的角度，认为各医院在招标采购管理方面存在较多的问题。章源娟对公立医院政府采购的风险因素进行了分析，认为公立医院政府采购中存在产品或服务质量信息不对称、成本信息不对称等风险。陈研选取了一些具有代表性的三甲公立医院作为研究对象，根据风险管理战略的思想，认为政府采购业务风险控制的重点是要落实采购人的主体责任并选择科学合理的风险管控措施。

结合近年来公立医院政府采购业务风险管理情况，这里从不同维度对公立医院政府采购内外部业务环境进行分析。

1.公立医院政府采购外部环境

（1）政策要求维度。《关于开展“公立医疗机构经济管理年”活动的通知》（国卫财务函〔2020〕262号）和《关于在全国范围内持续开展“公立医疗机构经济管理年”活动的通知》（国卫财务函〔2022〕72号）提出，要健全政府采购管理制度，规范采购流程，逐步形成依法合规、运转高效、权责统一的管理制度，实现对政府采购活动内部权力的有效制约，确保政府采购工作的规范开展。国务院、国家卫健委、地方政府及公立医院主管单位，也在不同文件中要求加强对医院政府采购实施情况的监督，防范政府采购业务风险、规范政府采购行为。

（2）行政监管、公众监督维度。公立医院政府采购活动不规范可能遭到公众的质疑和投诉，影响采购项目的进度和效率，同时增加了采购项目的不确定性与违规风险。医药领域的政府采购活动，如果存在违法违规行为、采购纪律执行不严格，也不利于公立医院廉政建设和保持良好的社会形象。

2.公立医院政府采购内部环境

（1）内部发展维度。公立医院的采购人主体责任、运营效率提升和精细化管理，以及整合资源、成本管理等，都要求规范采购并发挥出政府采购的积极作用，尽量降低法律风险与财务风险。

（2）内部执行维度。政府采购制度不健全、业务流程不清晰、岗位职责不明确等，影响了相关岗位的工作效率，增加了相关业务的管理风险；采购项目无预算、超预算或预算编制不细化、不合理，则会影响采购项目资金的使用安排，增加了资金管理风险。

三、公立医院政府采购业务的风险识别与管理

遵守政府采购相关法律法规的要求，在保证政府采购项目合规的前提下，公立医院应结合现有的制度体系及管理流程，从强化内部控制方面入手，对医院相关的政府采购预算与计划管理、政府采购活动管理、验收管理与资金支付管理等内部管理的关键风险点进行梳理，梳理出采购需求、预算编制及计划、意向公开、政府采购代理机构确定、采购文件审核确认、政府采购政策落实、组织现场评审、确认采购结果、合同签订与执行、履约验收、合同付款、政府采购质疑与投诉处理、政府采购档案管理和绩效评价等13个关键风险点，分析关键风险点可能发生的风险，并对重要风险点采取相应的风险管理措施。

1.政府采购预算与计划管理

政府采购预算与计划管理环节的关键风险点包括确定采购需求、预算编制及计划、意向公开等，具体风险为需求具有倾向性、需求编制不完整、未按实际需求和相关标准编制采购预算、采购预算编制不合理、采购计划的组织形式与采购方式选择不恰当、关联预算与采购内容不相符、未按规定公开政府采购意向、政府采购意向公开时限未达到要求即开展采购活动等。

2.政府采购活动管理

政府采购活动管理环节的关键风险点包括政府采购代理机构确定、采购文件审核确认、政府采购政策落实、组织现场评审、确认采购结果、合同签订与执行、政府采购质疑与投诉处理等，具体风险为招标代理机构与相关当事人存在利害关系、采购文件有倾向性或排他性、文件修改程序不符合规定、未按国家卫健委相关规定严格开展专家论证、未按规定落实政府采购政策、未按规定抽取评委、评审委员会未严格履行评审职责、评委与投标人存在利害关系、未能如实记录评标情况、评审现场发表不恰当言论、采购人未按规定确认采购结果、未按规定处理质疑和投诉事项、未在规定的时间内签订采购合同、签订的合同与采购（响应）文件不符或存在实质性修改、未严格执行合同条款等。

3.政府采购验收管理与资金支付管理

政府采购验收管理与资金支付管理环节的关键风险点包括履约验收、合同付款、政府采购档案管理和绩效评价等，具体风险为未按照政府采购合同进行实质性验收、采购到的标的与合同约定不符、拖延验收时间、不按合同约定付款、政府采购档案管理不规范、未按照规定开展采购绩效评价等。

四、公立医院政府采购业务的风险分析

公立医院政府采购业务风险管理的目的，是要规范政府采购业务活动、纠正采购违规行为、节约采购成本、降低采购风险、促进医院运营管理和落实采购政策。可基于政府采购业务管理识别出的关键风险点，将公立医院政府采购风险管理的目标分为预防性管理目标和补救性管理目标。预防性管理目标是对政府采购业务中可能存在的风险进行前期预警与防范，补救性管理目标则是对政府采购业务执行过程中出现的偏差和错误进行纠正。也可根据风险管理目标的不同类型，将识别出的关键风险点及风险表现归类和分析，如分为业务执行风险、内部管理机构设置风险、法律风险、争议处理风险、违规风险、财务风险、合同履约风险、廉洁风险等。

对政府采购业务风险产生的深层次原因进行剖析，预测风险发生的可能性和对采购项目、公立医院造成的影响，并以公立医院政府采购业务的风险影响程度（没有影响、轻微影响、中等影响、重大影响、严重影响）为横轴，以公立医院政府采购业务风险发生的可能性（极低、低、可能、很可能、确定会发生）为纵轴制作出风险坐标系，通过风险坐标系清晰呈现出各类风险分布的区间和风险级别，并对不同级别的风险采取不同的风险管理策略。

要根据政府采购业务风险的坐标位置，精准把握风险管理的要点，按照密切关注、定期巡查、采取措施三类风险处理方式，形成契合政府采购业务管理政策、各层级各部门均可执行的风险管理措施。

五、公立医院政府采购业务风险管理的路径

1.构建风险管理沟通体系

公立医院须增强风险管理意识，在符合政策及管理制度的前提下，根据风险管理目标，建立政府采购业务风险管理沟通体系，对政府采购业务环节的关键风险点、风险表现进行分析，根据风险类别确定风险管理策略，确保各层级、各部门能就风险事项进行有效沟通并采取协同一致的解决措施。

2.构建风险管理基本业务体系

公立医院政府采购业务风险管理的核心是实现业务的协同和相互制衡，确保流程规范、清晰，岗位职责明确，不相容岗位相互分离，采购行为经过授权审批、集体决策和避免权力过度集中。因此，要不断完善政府采购内部控制制度，构建公立医院政府采购业务风险管理基本业务体系，强化采购全流程的组织管理，及时纠正执行偏差，并对采购项目的决策、预算、需求管理、采购方式、执行、履约验收、款项支付等环节进行监管，防范采购各个环节的风险。

3.构建风险管理监督体系

公立医院要构建政府采购业务风险管理监督体系，对公立医院政府采购项目的前期、中期、后期进行全过程监督，充分发挥财会、审计的内部监督作用；同时，要加强各种监督的协同，强化部门协作，完善风险线索排查、会商、移交和协调处理机制，确保政府采购业务风险管理监督的有效性。

4.构建风险管理评价体系

公立医院政府采购业务风险管理是一个动态的过程，要构建相应的风险管理评价体系，对采购业务进行全面的风险识别、评估、分析、控制、跟踪，完善风险管理评价及报告机制，将评价中发现的风险及后续控制措施和结果如实记录存档，并对风险管理的有效性进行评估，充分发挥风险管理对公立医院核心业务的提质增效作用。

5.构建风险智能化管理系统

要整合公立医院政府采购业务风险管理的沟通、基本业务、监督、评价等体系，利用现代信息技术构建公立医院政府采购业务风险智能化管理系统。风险智能化管理系统能实现采购业务数据和文档的自动整合处理、采购业务执行流程的自动化传递、采购业务相关风险要素的智能化预警，并将政府采购政策与管理要求内置，强化风险识别、评估和预警能力，提高公立医院政府采购业务风险管理的效率。对一般性业务，风险智能化管理系统通过自动化、程序化、规范化的智能控制，能够减少差错，提高数据传递效率，缩短流程时间，促进政府采购业务的规范执行，确保政策及时准确传达，实现风险沟通、业务开展、风险控制、监督评价报告和风险预警等工作的智能化。

六、结语

公立医院政府采购业务的风险管理工作，应结合管理现状、管理环境、风险点等要素，构建权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学、智能化的风险管理体系，将风险管理中的沟通、业务、监督、评价等体系有机结合，不断加强公立医院政府采购业务风险管理，确保政府采购业务的规范性、高效性，赋能公立医院的高质量发展。