行政事业单位内部控制存在的问题与对策探讨

史 红

山东省疾病预防控制中心 山东 济南

一、行政事业单位内部控制概述

行政事业单位内部控制主要是指行政事业单位为了履行职能、实现战略目标、降低风险，制定、实施和执行的一系列制度和措施的总称。

《行政事业单位内部控制规范（试行）》将内部控制五大要素融入风险评估、单位层面内部控制、业务层面内部控制、监督与评价等四个方面，建立了行政事业单位内部控制体系。

行政事业单位的内部控制目标与企业存在一定差异，不仅需要确保行政事业单位的经济事项合法合规、资产安全完整、财务信息真实完整，还需要提高资金使用效率、提升公共服务水平。行政事业单位在内部控制过程中，需要坚持全面性、重要性、制衡性、适应性的基本原则。行政事业单位作为公共服务部门，需要不断推进内部控制建设，优化资源配置，提高各项业务工作的规范性。

二、行政事业单位内部控制的理论基础

1.新公共管理理论

新公共管理理论除了关注经济和效率之外，十分重视公共服务的效果和质量，以满足社会公众需求为导向，通过引入竞争机制，不断降低成本，提升公共服务水平。我国致力于建设服务型政府、高效型政府，非常符合新公共管理理论的相关要求。要想落实新公共管理理论的相关要求，行政事业单位需要加强内部控制建设。

2.委托代理理论

委托代理理论主要解决各种利益博弈问题，能够规范代理人的行为。行政事业单位作为社会公众的代理人，需要加强内部控制建设，更好地履行职能，提高社会公众的满意度。

3.风险管理理论

风险管理理论认为风险具有客观性和必然性，行政事业单位需要采取一系列风险应对措施，有效规避风险。通过加强内部控制建设，行政事业单位能够建立完善的风险管理体系，降低各类风险的负面影响，促进行政事业单位可持续发展。

三、行政事业单位内部控制存在的问题

虽然国家从宏观层面对行政事业单位内部控制建设提供了指导，行政事业单位也初步建立了内部控制体系，但是在微观层面，行政事业单位的内部控制工作由于受到各种因素的影响，仍然存在很多问题需要解决。

1.风险评估问题

风险评估既是行政事业单位内部控制建设的一项主要内容，也是重要的内部控制目标。因此，建立完善的风险评估机制，对于行政事业单位内部控制建设具有重要意义。从实际情况来看，部分行政事业单位在风险评估方面还有待完善。

第一，风险识别的精准度不高。部分行政事业单位虽然按照内部控制的相关要求，开展了风险识别工作，但是主要关注曾经出现过问题或发生风险的环节，这种风险识别方法存在较大的缺点，无法保证风险识别的全面性。

第二，风险分析不深入。部分行政事业单位缺乏有效的风险分析方法，以定性分析为主，很少开展定量分析，导致风险分析的客观性较差，最终影响风险评估工作的有效性。

2.单位层面内部控制问题

单位层面内部控制主要以内部控制环境建设为主，内部控制环境涉及多个方面的工作内容，部分行政事业单位不重视内部控制环境建设，影响了内部控制落实。

第一，对内部控制不太重视。部分行政事业单位虽然按照上级主管部门和财政部门的要求，一直在推进内部控制工作，但是管理人员不太重视内部控制，没有将内部控制作为一项重要工作，导致各部门的工作人员也不重视这项工作。

第二，内部控制信息化建设滞后。为了提高工作效率，行政事业单位在内部控制过程中，需要不断加强信息化建设。目前，部分行政事业单位不重视内部控制信息化建设，影响了内部控制落实。

部分行政事业单位没有结合各部门的工作需求，建立完善的内部控制系统，无法满足各部门的工作需求。同时，内部控制系统无法覆盖所有业务工作，存在管理盲区，容易造成各种问题。

3.业务层面内部控制问题

行政事业单位需要结合预算、收支、采购、资产、项目建设、合同等业务工作，落实内部控制的相关要求，不断完善内部控制体系。目前，部分行政事业单位的业务层面内部控制还存在不足之处。

第一，预算管理不完善。预算管理是行政事业单位内部管理的重要内容，既关系到资金分配和使用的合理性，也影响内部控制的有效性。目前，部分行政事业单位不重视预算管理，没有严格落实内部控制的相关要求。

首先，预算编制缺乏全面性。部分行政事业单位没有结合实际情况进行预算编制，无法对财务工作和业务工作进行有效约束，难以发挥预算管理的积极作用。部分行政事业单位由财务人员负责预算编制工作，业务人员很少参与，导致预算编制质量不高。

其次，预算执行不严格。部分行政事业单位没有严格按照预算方案进行预算支出，预算执行存在较大的随意性，既影响了预算管理的严肃性，也容易增加风险。部分行政事业单位随意调整预算方案，影响了预算执行率，不利于各项工作顺利开展。

最后，预算考核流于形式。预算考核是预算管理的重要环节，只有加强预算考核，行政事业单位才能全面了解预算管理工作情况。目前，部分行政事业单位的预算考核流程不完善，没有设置合理的预算考核指标，导致预算考核结果不客观。

第二，资产管理不完善。资产是行政事业单位履行职能的重要保障，资产的完整性和安全性是行政事业单位重要的内部控制目标。目前，部分行政事业单位在资产管理过程中，没有实现全生命周期管理，导致资产管理水平不高。

在资产的购置和使用环节，资产管理人员进行台账登记，将资产信息录入资产管理系统之后，没有进行跟踪管理。当资产使用部门、资产使用人员、资产保存地点等发生变化之后，资产管理人员没有在资产管理系统中更新资产信息，导致资产信息不准确，容易出现账实不符的情况。

随着新政府会计制度颁布实施，行政事业单位的资产内涵和核算方式发生了较大变化。部分行政事业单位没有根据新政府会计制度对资产管理措施进行调整，导致资产管理不完善。

4.监督与评价问题

监督与评价是行政事业单位内部控制体系的重要组成部分，通过开展监督与评价工作，行政事业单位能够提高内部控制的有效性。目前，部分行政事业单位不重视监督与评价工作，出现了以下问题。

第一，内部监督流于形式。部分行政事业单位主要由内部审计部门对内部控制工作进行监督，由于内部审计部门不熟悉内部控制流程，导致内部监督流于形式。

第二，内部控制评价机制不完善。部分行政事业单位虽然开展了内部控制评价工作，但是由于内部控制评价机制不完善，无法准确查找问题，也难以提出具有针对性的改进方案。同时，由于奖惩制度不完善，无法发挥内部控制的约束和激励作用，导致内部控制落实不到位。

四、行政事业单位内部控制的完善措施

1.加强风险评估

行政事业单位在内部控制过程中，需要加强风险评估，降低风险，规范各项工作流程。

第一，完善风险评估指标，加强定量分析。行政事业单位需要选择合适的风险评估指标，从多个层面对风险因素进行全面评估，从而明确风险因素的影响范围、影响程度。同时，行政事业单位需要加强定量分析，提高风险评估的精细化程度，为风险应对提供支持。

第二，加强风险管理。行政事业单位需要根据风险评估结果，建立风险清单，并编制相应的风险管理方案。通过采取系统化、体系化的风险应对措施，行政事业单位能够有效降低风险，落实内部控制的相关要求。

2.加强单位层面内部控制

行政事业单位需要加强单位层面内部控制，建设良好的内部控制环境，促进各项工作顺利开展。

第一，转变思想观念，提高认识。行政事业单位的管理人员需要转变思想观念，提高对内部控制的认识，协调各方面的资源，加强统筹管理，对内部控制体系进行完善。行政事业单位需要建立责任制，将内部控制责任落实到各部门和各岗位，完善组织结构。

第二，加强信息化建设。行政事业单位需要积极应用信息技术，加强信息化建设，为内部控制工作顺利开展提供技术支持。行政事业单位需要加强信息收集、整理和分析，及时发现内部控制过程中存在的各种问题，并发布预警信息，提醒管理人员进行处理。

3.加强业务层面内部控制

行政事业单位需要加强业务层面内部控制，将内部控制与业务工作相结合，提高内部控制的精细化程度。

第一，加强预算控制。行政事业单位需要加强预算管理，将内部控制理念融入预算管理的全过程。行政事业单位各部门的工作人员都需要积极参与预算管理，及时提供相关的预算信息。

在预算编制过程中，行政事业单位需要综合运用增量预算法、零基预算法、滚动预算法等预算编制方法，提高预算编制质量。

在预算执行环节，行政事业单位需要严格落实预算方案，保证预算管理的严肃性，避免出现超预算支出和无预算支出的情况。同时，加强预算监督，定期检查预算执行情况，及时公布相关信息，加强内部监督。

在预算考核环节，行政事业单位需要设置完善的预算考核指标，选择合适的预算考核方法，规范地开展预算考核工作，及时公布预算考核结果，并制定相应的整改方案，不断完善工作流程，提高工作效率。

行政事业单位需要在预算管理的全过程中，积极落实内部控制措施，加强跟踪管理，避免出现各种违规行为。

第二，加强资产控制。行政事业单位需要根据新政府会计制度的相关要求，完善资产管理体系，为资产管理提供支持。

行政事业单位需要建立资产盘点机制，定期进行资产盘点活动，确保账实相符，避免出现资产流失的情况。

行政事业单位需要将资产管理责任落实到具体的负责人，加强资产保管、资产维护。同时，及时更新资产管理系统，保证各项资产信息的真实性、完整性和准确性。

4.加强监督与评价

第一，行政事业单位需要发挥内部审计的积极作用，保证内部审计部门的独立性，加强对内部控制工作的检查，及时提出审计意见。

第二，行政事业单位需要加强内部控制评价，建立完善的内部控制评价流程，规范地开展内部控制评价工作，出具内部控制评价报告，为不断完善内部控制体系提供参考。

五、结语

综上所述，行政事业单位需要不断加强内部控制建设，提升内部管理水平。对于内部控制过程中存在的各种问题，行政事业单位需要增强内部控制意识，提高认识，加强风险评估，完善内部控制环境和内部控制措施，开展内部审计和内部控制评价，提高工作效率，促进行政事业单位可持续发展。