政府投资项目审计监督模式探讨

欧雨晴

沛县审计局 江苏 徐州

一、引言

合理有效的政府投资,能推动区域基础设施建设、公共服务供给、就业增长等，促进区域协调发展和民生改善。如何加强和改进政府投资决策、资金使用和绩效评价，实现投资监督全过程覆盖，提高资金使用效率，已成为政府治理的重要课题。政府投资项目审计监督作为投资管理的重要环节，肩负着保障投资合法合规和效益最大化的重任。然而当前某些政府投资项目存在监管边界不清、监督不力、审计风险较大等问题。这主要是由于对审计独立性的认识不足，审计监管目标过于注重资金合规性而非效益性，以及审计组织建设不完善等原因造成的。如何完善政府投资项目审计监督模式，提升审计监管效能，保障投资资金使用效益，已成为新时代政府投资项目审计监管的重要课题。本文拟在分析现存问题的基础上，提出完善政府投资项目审计监督的对策建议，为推进政府投资项目审计监管能力现代化提供借鉴参考。

二、当前政府投资项目审计监督存在的主要问题

1.审计监管边界不清

政府投资项目往往时间跨度大、涉及环节多，这要求审计全过程跟踪。但在实际操作中，政府审计部门为了贴近项目全过程，往往过度介入项目内部管理，甚至参与项目论证、可行性研究、概算编报等前期工作，也会参与项目招标、合同签订、开工见证、质量验收、结算审核等具体实施环节，这不仅增加了审计部门的工作量，也与审计部门的监督职能产生了矛盾，影响了审计的独立性和权威性。此外，审计部门过度介入项目实施环节，也使行政职责与经济职责混同，增加了纪检监察部门对审计部门人员的监督压力。具体到操作层面，审计部门参与工程价款审核、出具工程结算报告等，不仅增加了审计风险，也易引发相应经济纠纷，使审计部门卷入复杂的行政纠纷或民事诉讼。因此，审计监管边界不清，既削弱了审计独立性，也给审计带来了很大风险。

2.监督职能缺失

政府投资项目审计应发挥对财政资金的监督作用，但当前监督不力的问题突出。具体体现在三个方面: 一是多数审计过于注重资金使用的合法合规性，而非投资项目的绩效和效益。审计人员把大量时间精力放在检查资金使用证据和票据上，而对项目整体设计方案、实施过程中的重大管理决策关注不足；二是受限于审计资源有限，政府对重大投资项目的审计覆盖不足，仅重点审计个别重点项目或涉及大额资金的项目，大量普通项目缺乏监管；三是审计的时间节点集中在项目竣工后结算阶段，较少关注决策管理阶段。这不仅导致审计漏洞较多，也无法对项目全生命周期效益做出评估。因此，目前政府投资项目审计监督职能发挥不充分，存在监管盲区。

3.审计风险较高

随着政府投资项目快速增长，政府审计部门内部审计人员有限，个别政府过度依赖外部中介机构进行审计监督，也带来了一定风险。具体问题有三:一是审计人员个人工作量大、压力较大，审计质量得不到充分保证。根据统计，个别地区每名审计人员年审计项目多达30个，难以保证审计质量；二是过度依赖外部中介机构带来监管失位问题。外部中介机构业务能力参差不齐，也存在为迎合政府而低质审计的风险；三是审计内部控制和风险管理体系不健全也导致审计风险较高。如缺乏审计报告质量复核机制，审计档案材料管理不规范等问题，都可能导致审计质量过低或审计过程存在违规操作。

4.审计结果干预现象时有发生

个别政府审计结果涉及重大问题时，相关部门和人员往往承压较大，容易通过各种途径违规干预审计结果。常见做法包括：一是在审计报告形成后强行修改报告内容或结论，或者抽换审计工作底稿，删除或添加审计证据；二是对审计人员实施打击报复，通过权力或人情关系影响正常审计工作；三是在审计结果出具后，故意拖延不整改，甚至以各种理由搁置审计结果。这些做法都破坏了审计工作秩序，削弱了审计结果的权威性。

5.审计配合监察不力

根据监察法规定，审计监督部门应当配合纪检监察机关开展违法违纪问题线索和案件信息的移送。但由于部门之间信息隔离严重，且审计部门不愿承担移送信息风险，真正移送监察部门的违规线索较少。也有个别审计人员发现问题不报告，以在项目结算和验收阶段谋取不正当利益。这些情况导致审计与监察协同不足，也增加了监管漏洞。

上述问题导致当前政府投资项目审计监督效能难以有效发挥，亟待通过顶层设计和制度创新等方式加以完善。

三、政府投资项目审计监督存在问题的原因

1.审计定位认识不准确

一是政府对审计独立性的认知存在不足。政府将审计部门视为服务型部门，要求其提供各类咨询和评估服务，过分参与具体项目管理工作，这削弱了审计的独立监督地位；二是社会审计发展滞后也增加了各单位对政府内部审计部门的依赖。我国社会审计起步较晚，专业服务能力有待加强。政府外部审计部门又难以承担大规模审计工作，导致政府内部审计部门承担过重任务；三是对审计与监察关系和边界认识不清也导致审计独立性受损。部分政府将审计作为监察的预审性工作，这无形中增加了审计的风险。

2.审计监管目标不科学合理

一是现行审计监管过于强调资金使用的合法合规性，而非投资项目效益或绩效。这导致审计重形式轻结果，忽视了效益评价；二是项目决策管理过程监管缺位也导致监管目标偏离。目前审计部门很少介入项目筹备和决策阶段，少有对项目选址、技术方案等前期决策的合理性评估，这也是导致低效益投资项目屡禁不止的原因之一；三是没有建立科学合理的审计监管重点区域识别和评估体系。各地区不同阶段的风险重点不同，但目前审计监管重点更多依赖经验判断。

3.审计组织人员建设不完善

一是内部审计人员专业化建设滞后，业务能力有待加强。政府审计部门内部编制精简，多数审计人员缺乏专业背景和经验。业务培训不足也制约了专业化建设；二是重大项目社会审计机构选择管理不规范也带来风险。目前，社会审计机构选择缺乏竞争性评估机制，容易引入不够专业的机构进行审计监管；三是缺乏审计人员职业发展通道，也不利于人才队伍建设。审计业务性强，但目前审计人员职业发展与行政管理岗位脱钩，不利于吸引、留住人才。

4.审计监督体系缺乏联动机制

一是内部审计与外部监督不衔接。现行机制中，上级政府审计部门对下级政府投资项目监督力度不够，且各级政府审计之间也缺乏协同联动；二是决策管理部门对审计部门监督不配合。项目决策管理部门不重视审计过程，不支持并配合审计工作开展；三是被审单位整改不力。审计结果反馈后，相关被审计部门不主动整改或整改不到位的情况较多；四是审计与监察协调配合机制不健全，也削弱了监督实效。

5.审计结果应用和公开不充分

一是审计结果评价考核激励作用发挥不充分。现行机制中，审计结果、政府目标考核、领导班子评价关联度不高，形同虚设；二是审计结果信息公开不足也削弱了社会监督作用。重大投资项目审计信息缺乏主动公开渠道，公众参与监督的途径有限；三是审计发现问题线索移送相关部门机制不顺畅。审计与监察、调查等部门之间信息隔阂严重，一些违规线索未能有效移交。

上述问题导致审计监管存在系统性短板，需要从顶层设计和制度建设层面加以完善。

四、完善政府投资项目审计监督的对策建议

1.明确审计职能定位，保障审计独立性

应明确审计机构在投资项目管理中的职能定位，充分发挥监督的核心作用。一是要纠正误区，认识到独立性和权威性是审计监管的生命线。审计机构不能沦为项目管理部门的附属，更不能成为项目决策的组成部分，需要保持与项目管理决策部门的必要距离，减少非监督性工作的介入，以维护审计独立客观地位；二是要理顺内部审计与外部审计的关系，发挥二者监督的协同效应。内部审计聚焦日常监管，及时发现问题；外部审计着眼总体评价，对整体投资活动进行全面的系统审计；三是要明晰审计与监察的定位差异，审计坚持事前事中监督，监察侧重事后处置。不能简单地把两者混为一谈，更不能让审计机构背负上处罚权力，以免影响独立性；四是建立审计与其他部门的协作机制，形成合力。项目管理部门应全面配合审计监督工作，两个部门应互通信息、互为支援，共同提高投资管理水平。通过顶层设计，厘清各方职责边界，让审计重新回归独立监督的本位，发挥应有作用。

2.转变审计理念，实现全面监管

应转变审计监督理念，从注重项目资金使用合规性，向关注投资效益、经济性、项目绩效全面转变。一是建立全生命周期审计机制，实现项目前期、中期、后期及运营的全过程监管，消除监管盲区。审计部门要重点关注项目立项评估、招标采购、资金拨付各环节，发现违规问题；二是建立动态审计机制，对重复发生低效益的项目“回头看”，形成闭环管理；三是注重评估项目经济效益、社会效益和生态效益，不能简单以资金使用合规为准绳；四是建立审计发现的重大风险事项报告制度，发现可能影响地区发展的重大投资风险，应主动报告政府，作为调整投资结构的参考；五是建立投资项目绩效评价体系，将项目绩效与审计结果挂钩。转变理念，实现投资审计监督的全面覆盖是关键。

3.建立专业的审计队伍，控制审计风险

应大力培养专业化的审计人才队伍，提升监管效能。一是加大内部审计人员培训力度，通过定期培训、挂职交流、学习典型案例等方式，提高业务技能和专业素养；二是建立激励机制，吸引社会专业人才进入政府审计部门，优化人才结构；三是建立审计人员定期轮岗制度，避免利益输送；四是建立社会中介机构资质认证和管理制度，规范外部力量介入，防控风险；五是建立审计档案管理制度，保证审计依据真实完整；六是建立内控制度，强化审计全过程监督。通过深化人才队伍建设和完善内控制度，增强审计部门自身效能。

4.建立科学的监督评价体系

应建立科学、系统的审计监督评价体系。一是建立全面考核机制，项目管理部门要配合审计监督，根据审计结果完善管理制度和流程，消除腐败风险；二是建立审计与评优挂钩机制，审计结果应作为考核政府和领导班子的重要依据；三是建立项目责任追究制，对审计发现的问题线索，要严肃问责追责；四是对审计中表现突出的个人和机构进行表彰和奖励。完善激励约束体系，能推动各方面更加重视投资审计工作。

5.创新运用信息技术手段

要大力推进智慧审计建设，运用信息技术创新审计监管方式。一是构建投资项目全生命周期信息化管理平台，实现项目数据的全过程、实时记录；二是建设智能化审计系统，利用大数据分析项目风险，辅助审计监管决策；三是使用区块链技术保证审计信息的真实不可篡改；四是建立视频监控系统，对重大项目进程进行全程监控；五是推广移动审计系统，实施无纸化审计；六是开发智能审计机器人，提高审计效率。充分运用科技手段，是推动审计现代化的重要举措。

综上所述，明确审计定位、转变理念、强化队伍、完善机制、运用科技，能促进政府投资项目审计监督不断完善，监管更加精准高效，为地方经济社会发展保驾护航。这是一项系统化的工程，需要各部门通力协作、积极作为。相信通过持续改革创新，我们一定能以审计监督这一“掣肘器”，突破当前政府投资管理中存在的“痼疾”，提高资金使用效益，造福人民。

五、结语

完善政府投资项目审计监督模式，是推动政府治理能力现代化的重要环节。要加强顶层设计，健全法规和制度，转变审计理念，强化监督功能，完善人员队伍建设，加强科技应用，以提高审计效能，保障政府投资效益，服务地方经济社会发展。